基层院检察管理机制改革与基层院建设

白水县检察院  邬巍巍

在我国的四级检察院体制中，基层检察院处在检察执法的最前沿，目前，全国有基层检察院３２２２个，占全国检察机关的８８％；基层检察人员近１６万人，占全国检察人员总数的７６％；基层院办理的案件占全国检察机关办案总数的９０％。因此，加强基层检察院建设，完善和改革基层院的管理体制，其重要性对检察机关职能作用的发挥具有重要的战略意义。高检院前任检察长贾春旺同志曾经指出：检察机关的职能作用，归结起来就是要通过依法履行法律监督职责，维护稳定，促进廉政，保障人权，实现公正，服务大局。这些职能作用能不能得到充分发挥，很大程度上取决于基层检察院的工作。上级检察院的工作固然重要，但如果上级院的决策、部署在基层得不到落实，它的作用也难以发挥。所以，只要抓住了基层，就抓住了检察工作的根本；也只有抓好了基层，才能推动检察工作的全局。基层检察院建设搞得好，整个检察工作就主动，就能够取得好成绩；基层检察院建设搞得不好，整个检察工作就会陷入被动。

一、目前基层检察院的管理机制及弊端

按照我国的《人民检察院组织法》以及《检察官法》相关规定，基层检察院受上级检察院的领导，即条条领导，但这种领导关系并不是全面的，基层检察院同时接受地方人大的监督和人士任免，接受地方党委和政府的政治领导和组织领导，以及人财物的管理和领导，即块块领导。这种条块式的领导就是目前基层检察院的管理机制，从目前的运作的现状来看，显然管理着人财物的块块管理更加强势，而法律规定的上级检察院领导基层检察院的条条管理相对不足，这样的现状导致上级检察院不能有效全面地管理基层检察院的职能发挥，即法律监督工作，从而影响和制约着检察机关整体职能的发挥。由于检察机关法律监督的工作性质，基层检察院的法律监督工作目标并不一定完全和地方党委、人大、政府的工作目标完全一致或者合拍，在某些时候可能还存在着一定的矛盾，由于人财物受地方的制约，业务又受上级检察院的领导，当这种矛盾的情况出现时，这种条块式管理机制的弊端显而易见，基层检察院处在地方要求与上级检察院要求的两难境地，无法正常的发挥其职权作用。

当然，目前基层检察院的这种条块式的管理机制在很长一段时期内是同我国的法制建设现状相一致的。我国的社会尽管是法治社会，但仍然有很大的人治因素以及其它的非法治的成分，法律对社会的管理和制约一定程度上需要地方党委人大以及政府的现实地调整，因而，这种管理机制的存在也具有一定的合理性。

但是，随着我国经济的快速发展，随着我国法制建设的深入进行，对基层检察院的这种管理机制的合理性的因素越来越小。随着国家法制统一性的要求以及法律对社会生活的调整作用更加明确迫切需要检察机关依法独立发挥其法律监督职能，不受其他行政机关、团体和个人的干涉和制约，这些在《人民检察院组织法》、《检察官法》、《刑事诉讼法》等等法律中得到了充分的体现，也就是说国家立法要求人民检察院（当然包括基层检察院）依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉，国家需要检察机关成为法律坚定的守卫者。但现实的情况是，随着经济的发展，随着社会既得利益集体的形成，社会腐败的因素也在变化和发展，随着政治制度的发展和进步，影响和制约基层检察院依法独立行使检察权的合理性的因素越来越少，相反非法治要求的因素，腐败的因素等等力量大有加强之势，这些都在不同程度的限制和制约着检察机关检察权的依法独立行使，迫使检察机关对检察权不得不进行变通甚至放弃的现象时有发生。

二、改革和完善基层检察院的管理机制

基层检察院目前管理机制在运作中出现的这些弊端，迫切要求对其进行完善和改革。按照《人民检察院组织法》的规定：

最高人民检察院领导地方各级人民检察院和专门人民检察院的工作，上级人民检察院领导下级人民检察院的工作。人民检察院依照法律规定独立行使检察权，不受其他行政机关、团体和个人的干涉。 各级人民检察院的人员编制由最高人民检察院另行规定。

从这些规定可以看出，上级人民检察院对基层人民检察院的领导关系应当是全面的，即组织人事领导、业务领导、机构管理以及保障依法独立行使检察权的其他方面的领导，这才是立法要求的本意。

《人民检察院组织法》还规定了检察机关接受同级人大监督以及人大对检察官的任免等事项，这些都是为了有效防止检察机关滥用检察权而规定的由人大依法监督的情形，并从法律上保障了人大的对检察权监督有效性，因而避免了检察机关整体因所谓依法独立行使检察权而违法滥用职权的情形。因此，不存在检察权独立行使而使检察机关一家孤立独大的情形。

从立法的角度以及我国法制建设的要求看，这样设计的检察管理机制是科学的，合理的，符合检察机关的职权特点，特别是保障了广大的基层检察院能够依法独立行使法律监督职权，进而保障了检察机关整体效能的发挥。所以，改革和完善基层检察院的管理机制的根本是严格依照《人民检察院组织法》的要求管理基层检察院，剔除和纠正不符合《人民检察院组织法》、《检察官法》、《刑事诉讼法》等相关法律对检察职权依法独立行使的制约，使基层检察院能够真正挺直腰杆依法监督、敢于监督、有效监督。因而对当前的条块式管理模式应当从以下几方面进行调整完善：

1、在组织和人事上，由上级检察机关严格按照《人民检察院组织法》和《检察官法》的要求管理基层检察院的内部组织设立撤并，人员的招录、使用、考评、调整等等，建立专业化的检察官队伍，专门行使法律监督职权。地方党委和政府可以推荐符合法律要求的人员进入检察院，并经上级检察机关批准成为职业检察官，非符合检察官法要求条件的人员不得行使专门的法律监督职权和办案工作，但可以从事与其相关的辅助工作，如政工文秘技术和其他的后勤、财务等工勤岗位。

2、在机关建设和后勤保障上，由上级检察机关根据基层检察院所承担的业务工作量以及地方实际情况划分不同类型的基层检察院、分类制定标准化的基层院建设方案，从住房、通讯、交通、信息化等各方面保障基层院开展工作硬件要求；在后勤保障和经费使用上，由上级检察机关制定统一的规范的财务制度，保障检察专用办案经费足额拨付，可以考虑基层基层院的财务经费由上级检察院按规定预算管理监督。

3、基层检察院依法规定接受地方人大的监督、人事任免等，接受地方党委的政治领导，党纪监督等，接受地方政府的行政管理、审计监督等等这些不变。

以上措施的核心是确保检察机关独立行使检察权的不受非法干涉，确保检察权在基层院行使不走样，不变通，不放弃，从而达到检察职权对整个社会管控的有效调整，实现法治的统一。

三、目前基层检察院存在的问题

现有的管理机制使基层院不同程度地存在着以下几方面的弱化：一是人员弱化，表现在人员老化、青黄不接；法律素质差、专业化职业化程度不高；人员的进出口不畅，不胜任工作的人出不去，胜任是人进不来；人员待遇差，实际的工作量和劳动报酬不相当，与有关行业同工不同酬，留不住人才，人员流失严重，这些使得基层院整体工作创新能力不足，能动性不够，办案力量不足，不能适应目前检察工作的要求。二是经费保障弱化，由于地方对检察工作的性质认识和理解不一，表现在对检察经费上时多时少，时有时无，不能完全保障检察工作的需要。三是业务开展的弱化，表现在查处和打击贪污贿赂以及渎职等犯罪存在左顾右盼，畏首畏尾，不够坚决的思想；在诉讼监督以及其他检察工作的开展上不够深入全面，疲于应付，蜻蜓点水，停留于表面。

四、基层检察院建设的重要内容

鉴于基层院存在的弱化问题，笔者认为基层院建设应当重点强化这些内容，具体应当从以下几方面完善和改革：

1、如前所述，建立一支专业化的上下一体的检察执法队伍以及与之相适应政工后勤保障队伍。分类管理检察人员，将人员分为业务人员（从事侦查以及诉讼监督执法）、政工文秘人员、后勤财务人员、其他检察人员等，使基层院的业务人员能够及时上下、左右流动，优化人员组合，保障检察执法必须的人力资源。

2、建立标准化规范化的基层检察院及后勤财务保障机制, 提高和改善基层院检察人员待遇。

3、完善基层院管理制度建设，淡化基层院行政色彩，强化检察司法职能，模块化管理检察业务，内部应逐步淡化科室部门界限，强化主办检察官、主诉检察官、主管检察官等职权职责，使基层检察工作规范运作，严格执法，确保办案质量和社会效果。

 

 

 

 

（编辑：晓侠）