对当前基层院办理食品领域公益诉讼案件的思考

----以洛南检察院办案实务为例

一、食品安全领域现状分析

食品安全问题一直是民生关注的热点，从“三鹿奶粉”事件到“地沟油”事件、“僵尸肉”案件、销售过期食品、不符合法律规定的奶粉等等，频发的食品安全问题推动了《食品安全法》出台、修订。总体而言，《食品安全法》颁布实施以来我国对食品安全领域的监管逐步严苛，国内食品安全情况总体趋势良好，食品安全大环境在一定程度上得到了改善。但是，依然存在很多不法商家，为了牟取私利违法经营，给社会公众食品安全环境埋下隐患。

2018年最高人民检察院下发《关于加大食药领域公益诉讼案件办理力度的通知》，明确把食品、保健食品欺诈和虚假宣传问题作为线索摸排工作的重点，其中包括未经许可生产经营食品和保健食品以及食品和保健食品标签虚假标识，利用网络、会议营销、电视购物、直销、电话营销等方式违法营销宣传、欺诈销售食品和保健食品，未经审查发布保健食品广告以及发布虚假违法食品、保健食品广告违法行为，食药监、质检等监管部门在食品、保健食品欺诈和虚假宣传等问题监管方面的不作为、乱作为等行政违法行为。最高检要求，在办理该领域的公益案件时，民事公益诉讼中要重点关注涉嫌欺诈和虚假宣传的食品和保健食品生产经营者、广告经营者、广告发布者和广告代言人的违法行为，行政公益诉讼中要重点关注食药监、质检、工商、新闻出版广电管理等部门在监管过程中是否存在违法行使职权或不作为的情形。明确各级民行检察部门对于食品药品安全领域涉及的行政机关违法行使职权或者不行使职权的情形，必须在立案、调查后才可以发出检察建议。发出检察建议后，民行检察部门要积极与食药监、质检等行政机关加强联系，及时了解行政机关履行职责情况，推动行政机关有效解决危害食品药品安全问题，共同保护社会公共利益。

二、食品药品领域检察公益诉讼存在的问题

（一）线索发现方面。公益诉讼试点工作开展至今，共办理食品领域公益诉讼案件12件。影响案件数量的第一个因素就是案件线索发现机制。

1.依职权。首先，检察机关司法职能具有被动性，法律并未赋予检察机关对区域内的食品生产、流通、餐饮等环节进行监督检查的权力。其次，检察机关在履职过程中发现的食品药品领域案件实际大多源于相关行政机关，而行政机关不存在“自证其罪”的可能性。

2.依申请。首先，公众对于检察机关公益诉讼职能的知晓度偏低，尚未凝聚公益共识。其次，公共利益时常会表现出分散性的特性，而分散性的社会公共利益受到侵时由于影响范围广，对每个个体承受的影响很小，故民众保护公益的意识不强。

（二）审查机制方面。 检察机关在把握食品药品安全领域公益诉讼的立案条件方面，尤其在判定食品药品是否安全方面存在较大的难度。

1.审查机制设置不合理。首先，最高人民检察院《关于人民检察院办理公益诉讼案件的规定（试行）》规定了检察机关民事公益诉讼和行政公益诉讼的立案程序。立案的必要条件之一分别是“可能损害社会公共利益的”和“致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的”。《检察机关提起民事公益诉讼办案指南》进一步细化了立案条件，无论民事公益诉讼还是行政公益诉讼立案条件均包含“可能损害社会公共利益或者有重大损害危险”，又规定检察机关对公益诉讼案件线索，围绕“线索的真实性”、“线索的可查性”以及“线索是否存在办案风险”这三方面进行初步审查评估，然而以上三个方面不足以确定“是否可能损害社会公共利益或者有重大损害危险的”这一立案条件。其次，若严格按照“可能损害社会公共利益或者有重大损害危险”来确定是否立案，则须对案件进行实质审查，但食品药品安全领域公益诉讼案件有较强的专业性，需要检察机关运用调查取证权，甚至需要进行专业性的鉴定。从《公益诉讼规定》来看，检察机关办理公益诉讼案件的流程是由立案程序至调查和审查程序，其第九条和第三十七条规定了调查时收集证据采取的方式，其中包括了委托鉴定等方式，但这些调查方式是否能被用于案件初步审查评估阶段，并未有明确规定。由于调查阶段一般是在案件立案后开展，故在公益诉讼线索初步审查阶段，检察机关不能行使调查取证权。因此实践中检察机关很难准确把握案件线索是否满足立案条件。

2.调查能力存在不足。首先，检察机关自身一般不具备认定食品药品安全所需要的鉴定知识和能力。实践中检察机关有两种途径进行鉴定：一种途径是对专门性问题，检察机关认为需要鉴定、评估、审计的，可以委托具备资格的机构。但目前的规定较为原则，实践中遇到较多问题，例如鉴定机构拒绝受理该鉴定委托，检察机关如何处理？鉴机构鉴定时间较长影响诉讼时效，检察机关如何应对？诉讼中是否应该直接采信检察机关调查核实所得鉴定结论？另一种途径则是向相关行政机关就专门性和技术性问题进行咨询，取得行政机关的支持和帮助，如检测食品中的食品添加剂是否超过国家标准等。实践中检察机关也往往依靠行政机关来获取相关监测数据，但这一调查途径在开展行政公益诉讼时，由于证据系被调查对象提供，使得证据往往有利于被告而缺乏中立性。其次，对于承办人员而言，其介入食品药品安全公益诉讼案件的时间具有滞后性，而食品药品安全与否和其保存时间有密切关系，具有时效性，鉴定往往需要提前介入。检察公益诉讼的承办人员介入调查的时机往往决定了鉴定的准确性。

（三）诉请机制方面。

1.民事公益诉讼的诉讼请求。一般包括，请求被告承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、赔偿损失、赔礼道歉等民事责任。

2.实务诉求。实务中，检察机关对于食品药品安全领域公益诉讼可否提起赔偿之诉是一个复杂的问题，由于赔偿损失可以分为补偿性的赔偿损失、惩罚性的赔偿损失，《公益诉讼规定》该条文中的“赔偿损失”具体概念不清，因此检察机关提起食品药品安全领域公益诉讼时一般均未诉请赔偿损失。另一方面，也有观点认为食品药品安全领域的民事公益诉讼案件多为侵权关系，根据《消费者权益保护法》的规定，消费者因购买、使用商品或者接收服务受到人身、财产损害的，有依法获得赔偿的权利，由公民自身决定是否需要提起赔偿，以及确定赔偿数额。故检察机关在实际办案中鲜有提出赔偿损失的请求。

3.检察机关不提出赔偿损失的诉讼请求将造成三个不利后果。一是实际损失难以弥补，二是司法收益难以实现，三是惩戒预防作用难以实现。现有的诉讼请求，如停止侵害，赔礼道歉，不足以增加侵害人的违法成本，难以从根本上遏制食品药品领域侵害社会公共利益的违法行为。

三、食品药品安全领域检察公益诉讼的完善途径

（一）完善线索发现机制。

1.内部信息的共享。一方面针对院内刑检部门办理的部分可能涉及公益诉讼的刑事案件，例如生产销售假药劣药罪、生产销售不符合安全标准的食品罪、生产销售有毒有害食品罪、食品监管渎职罪等，应与民行检察部门共享案件信息，以便从中发现公益诉讼的线索。对于部分刑事案件实行集中管辖的区域，更要加强不同院之间的横向交流。

2.外部信息的共享。建议由政法委等部门牵头，可以对相关职能部门，尤其是市场监督管理局、消保委、市民投诉热线等平台的公众举报信息进行共享，使检察机关掌握第一手信息，进而跟进涉及公共利益的举报信息中行政机关的履职情况，从而发现公益诉讼的线索。

（二）完善审查机制。

1.可将部分调查手段前置。目前立案之后可能涉及的调查手段可依据羁束性分为两类：询问当事人或证人、搜集证据、勘验物证和现场等调查手段由于对当事人或案外人的人身及财产存在一定的限制，若在立案之前即可行使容易导致公权力的滥用，不利于保护当事人或案外人的合法权益；而调阅卷宗材料、咨询专业人员对专门问题的意见、委托鉴定评估等调查手段的行使与当事人或案外人的关联性不强，一般不会对当事人或案外人造成实质影响，对此类调查手段，可以适当放宽运用条件，即在立案之前即可运用。

2.提升监督领域内的专业能力。专业能力的提升是检察公益诉讼的一个核心问题，也是一个系统工程，并非一朝一夕所能达到的。检察机关对于公益诉讼工作应当有全新的认知，应区别于传统司法活动的被动性，充分认识到公益诉讼是一个主动进行监督的工作；案件承办人员除了常规的业务培训之外，更应通过一体化办案、案例分享等直观感受度较高的形式加强办案人员专业能力的提升；技术支持和装备配备。这一点在环境和资源保护领域检察公益诉讼方面已经较为成熟，食品药品安全领域检察公益诉讼工作应当开始逐步强化技术装备的投入。

（三）完善诉请机制。

在食品药品领域检察机关可以探索提出惩罚性赔偿的诉讼请求。就当前而言，我国的食品药品安全领域违法成本普遍偏低，在惩罚大于其通过违法所获收益之时，侵害者会因忌惮于高额的违法成本而避免做出侵权行为。同时，对侵害者加以惩罚亦会对社会中的其他主体产生警示作用，使得其他主体亦不敢随意作出违法行为。在惩罚性赔偿方面可以借鉴《消费者保护法》、《食品安全法》中的规定。另外也可以借鉴《环境民事公益诉讼解释》中的规定，被告承担赔偿责任的条款外，增加原告为停止侵害、排除妨碍、消除危险采取合理预防、处置措施而发生的费用。(洛南县人民检察院：王晓娟)