秦岭生态屏障司法保障的机制建构与实践进路

——以商洛市商州区检察实践为分析样本

沈祯国  房磊磊

【摘要】 秦岭系我国重要生态安全屏障。陕西省商洛市商州区检察院立足秦岭腹地区位特征，针对生态治理中部门协同梗阻、修复执行乏力、监督覆盖不足等难题，探索形成“刑事惩戒+生态修复+源头预防”三同步模式，构建“河长+检察长”“林长+检察长”等多元协作机制，创新“以林补生”替代性修复路径，推动数字技术赋能法律监督。近三年累计办理公益诉讼案件百余件，督促修复破坏点位51处。本文系统梳理该院实践经验，提炼多元共治、修复本位、数字驱动、区域协同四项核心经验，并从修复性司法规则完善、数字检察深化、流域协同机制构建等维度提出优化建议，为西部地区生态文明法治保障提供“商州样本”。

【关键词】 秦岭生态屏障  检察公益诉讼  多元协同治理  替代性修复

一、引言：秦岭腹地生态保护的现实命题与检察因应

秦岭作为中国地理南北分界线与核心水源涵养地，在国家生态安全格局中具有战略枢纽地位。商洛市商州区深居秦岭腹地，系南水北调中线工程重要水源涵养区，丹江水质安全直接关联京津冀饮水安全。在此背景下，检察机关如何履行法律监督职能守护生态本底，如何在环境资源案件中平衡惩罚犯罪与修复生态的二元价值，已成为基层检察实践必须回应的核心命题。

从环境侵权责任法理视之，生态环境损害救济的核心在于恢复原状与填补损害双重目标的实现。《民法典》第1235条将生态环境修复费用、服务功能损失等纳入赔偿范围，为检察公益诉讼提供了实体法依据。但抽象规范须转化为具体操作，惩罚与修复的衔接需在个案中持续探索。

近年来，商州区检察院将生态检察作为服务大局的重要抓手，累计立办秦岭生态保护公益诉讼案件100余件，制发检察建议82份，提起公益诉讼13件，督促修复生态破坏点51处，追回生态修复费9.06万元。上述数据折射出基层检察机关由被动办案向主动治理、由个案处理向系统保护的职能转型。本文以商州实践为样本，梳理其制度创新与治理经验，剖析制约生态检察高质量发展的深层问题，探寻西部地区生态文明建设法治保障的优化路径。

二、机制探索与治理成效：全链条生态检察模式的建构

生态环境治理的系统性要求检察机关突破就案办案的路径依赖，将法律监督深度嵌入区域治理架构。商州区检察院以机制创新为突破口，从多元共治、模式转型、技术应用、区域协同四个维度协同发力，构建全链条生态检察路径。

（一）机制壁垒破除：多元协同治理网络的构建

1.“河长+检察长”机制：由“分段监管”迈向“协同治理”。针对流域治理职能交叉问题，该院联合区河长办建立联动机制，构建“河长+检察长+社会监督员+巡河员”四级网格化治理体系，将检察监督嵌入行政管护全流程。2023年，针对沙河子镇生活污水直排问题，通过公开听证凝聚多部门共识，推动建成12.5公里管网及189座收集井，从源头根治排污顽疾。依托该机制共办理涉水公益诉讼案件58件，督促整治排污口9处，清理河道垃圾20余吨，取缔非法采砂点3处，关停违规养殖场14家，增殖放流鱼苗3万余尾，丹江水质由Ⅲ类提升至Ⅱ类。

2.“林长+检察长”机制：以司法权能强化古树名木保护。2025年，针对古树病虫害、生长受限、保护标识缺失等问题，启动专项监督，推动林业部门实施“一树一策”精准救治。全区103株古树已建立电子健康档案，配备专属“树医生”与智能监测设备，实现从被动应对到主动预防的转变。同时聘任10位环保、水利、林业领域专家担任特邀检察官助理，构建“智慧+”专家支持平台。

3.“党建+业务”融合：将战斗堡垒建在办案一线。生态保护案件涉及面广、取证困难。该院推行“党建+生态检察”模式，在重大疑难案件中成立临时党支部、组建党员突击队。2024年办理丹江水源地保护专案时，临时党支部带领干警深入排查，推动全区70余座污水处理设施全面“体检”和升级改造，该案获评全省典型案例。

（二）司法模式创新：由“单一刑事惩戒”向“生态功能修复”转型

1.“以林补生”：替代性修复的法理探索。办理张某非法猎捕国家二级保护动物案时，因野生动物已被猎杀，原位修复客观上不可能。该院基于生态功能等值补偿法理，创新提出“以林补生”方案，督促张某营造22亩公益混交林。此模式强制行为人参与生态再造，实现责任承担从“金钱赔偿”向“行为给付”的回归，入选全省典型案例。

2.“增殖放流”：对非法捕捞行为生态债务的追偿。2025年，李某等5人非法捕捞水产品，该院联合农业农村部门制定增殖放流方案，将修复履行情况作为量刑建议重要考量，投放鱼苗3万余尾，实现“惩治个案、教育社会、修复生态”的复合效果。

3.“刑事+公益”一体化办案机制：构建闭环治理流程。设立生态环境检察办公室，对涉环境资源案件实行“一案双查”：既审查刑事责任，又评估生态损害程度。将生态修复情况作为认罪认罚从宽的重要参考，适用补植复绿、增殖放流、劳务代偿等多元修复方式，并建立跟踪回访机制，形成“破坏—追责—修复—监督”闭环治理链条。

（三）数字技术赋能：由“人力巡查”向“数字监督”跃升

1.大数据法律监督模型：揭示隐蔽性环境污染线索。2024年，运用汽修企业危险废物处置监督模型，比对三部门数据发现80条危废不当处置线索，3天锁定可疑点位，监督效率成倍提升。针对共性问题制发检察建议，推动行业规范，实现个案办理向类案监督的跨越。

2.“线上+线下”融合模式：对农村污水处理设施精准“体检”。对辖区70余座农村污水处理设施，通过大数据分析用电量、出水指标，精准锁定8处“带病运行”点位，运用无人机航拍、水质快检固定证据，督促建立常态化运维机制，构建“数据归集—模型筛查—精准核查—督促整改—回头看”全链条监督闭环。

3.“空天地”一体化取证体系：构建立体化证据链。配置无人机航拍和快速检测设备，对非法采矿、滥伐林木等现场进行高空全景航拍，精准测算破坏面积；现场快速检测水质指标，弥补实验室检测周期短板，让违法者在确凿证据前主动认罪认罚。

（四）区域协同治理：由“属地分割”向“一体化联动”转变

1.融入关中平原跨行政区划协作网络。主动融入关中平原检察院集中管辖格局，在线索移送、调查取证、修复监督等环节加强配合。参与办理某煤矿排污案时，配合三地检察机关督促企业投入5000余万元改建排污口，西川河水质恢复至Ⅱ类。

2.跨部门协同凝聚执法司法合力。与自然资源、生态环境、林业等部门建立联席会议、信息共享机制。办理非法采矿案时与水利部门同步介入，水利专家协助制定修复方案，检察官依法提起公益诉讼，行政部门监督执行，形成“检察+行政”合力。

3.探索秦岭跨区域协作机制。借鉴沿黄铁路法院司法协作经验，推动建立秦岭地区跨行政区划生态检察协作机制，在线索移送、调查取证、修复监督等方面形成制度化安排，推动分段治理走向全流域协同。

三、经验凝练与逻辑启示：可制度化的“商州样本”

商州区人民检察院的上述探索实践，不仅是具体工作方法的创新集合，更深刻解释了基层检察机关服务生态文明建设的内在逻辑。透过机制构建、模式创新、技术赋能与区域协同的多维实践图景，可提炼出四条具有普遍参考价值与理论启示意义的经验法则，此亦构成“商州样本”的核心制度贡献。

（一）多元共治是破解治理碎片化的关键进路

商州区检察院通过“河（林）长+检察长”等机制，将检察监督嵌入行政管护全过程，以“监督+协商+推动”模式，既保持法律监督刚性，又体现协同治理柔性，有效破解“九龙治水”困局。启示在于：检察监督不应止于“发现问题”，而应追求“推动解决”。

（二）修复本位是实现生态环境损害救济目标的根本遵循

《民法典》第1235条将生态修复置于核心地位。商州实践将法理要求转化为具体操作：原址修复不可能时，通过替代性修复实现功能整体补偿；让行为人亲身参与修复，更具教育意义与修复实效。生态检察应追求“生态恢复”而非止于“案结事了”。

（三）数字赋能是提升监督效能的核心引擎

面对秦岭山区地理复杂、违法行为隐蔽等挑战，商州区检察院运用大数据模型、无人机、快检设备构建“空天地”一体化监督体系，实现从个案被动响应到类案主动筛查的跨越。数字检察是对监督方式的系统性重塑。

（四）区域协同是应对流域性生态风险的必然制度要求

生态环境系统具有天然的整体性、流动性与关联性特征。商州区人民检察院主动融入跨区域协作网络，通过实践证明生态保护没有旁观者、唯有共治者，唯有打破行政区划壁垒，方能实现山水林田湖草沙一体化保护。

四、困境审思与优化路径：生态检察深度发展的优化路径

尽管商州区人民检察院的探索实践成效显著，但对照国家治理体系与治理能力现代化的更高要求，仍面临修复标准体系尚不统一、数字应用深度有待挖掘、区域协作机制刚性不足、专业化履职能力存在差距等深层次问题与挑战。建议从以下维度持续破题：

（一）完善修复性司法制度供给与规则体系

以2026年施行的《生态环境法典》明确替代性修复法律地位为契机，推动实践向制度转化：确立修复费用计算规则，以恢复成本法为首选、虚拟治理成本法为补充；建立专家论证与效果评估机制，防止“纸面修复”；探索预防性公益诉讼，对丹江水源地等敏感区域建立风险预警机制，将保护关口前移。

（二）深化数字检察战略在生态领域的场景应用

推动建立秦岭生态环境保护检察监督数据平台，横向打通多部门业务系统，纵向贯通三级检察机关数据资源；针对隐蔽违法行为研发精准识别模型；建立“智能预警—线索核查—检察建议—整改落实—回头看”全链条治理模式；加大无人机、快检设备、卫星遥感终端等硬件投入，加强检察人员数字素养培训。

（三）构建全流域协同治理长效机制

借鉴三江源地区检察院经验，探索设立秦岭跨行政区划生态检察专门机构；建立首接负责、委托调查、证据共享等实质化办案协作机制；针对丹江等跨流域治理难题，建立省级统筹、市县联动的流域协作机制，统一监督重点与修复标准；推动生态环境损害赔偿与检察公益诉讼衔接，形成行政与司法合力。

（四）强化生态检察专业化履职能力体系建设

构建“全科检察官”培养体系，推行跨部门辅岗制度，在实践中打破“四大检察”思维壁垒；建强专业化办案团队，引入专家辅助人参与办案；完善专家智库支撑机制，聘任生态环境领域专家担任特邀检察官助理；探索建立“惩治犯罪+生态修复+源头治理”三维考评体系，将修复方案科学性、执行到位率、效果可持续性纳入考评指标。

五、结语

从机制破壁到模式创新，从数字赋能到区域协同，商州区人民检察院以法治力量守护秦岭青山，为西部地区生态文明建设提供了可复制样本。其探索表明：生态检察不能止于就案办案，而应追求系统治理；不能止于惩罚犯罪，而应追求生态修复；不能止于单兵突进，而应追求多元共治。唯有持续完善制度规则、深化技术应用、做实协同机制、加强专业建设，方能推动生态检察从实践探索走向制度定型，为筑牢国家生态安全屏障贡献检察智慧与力量。