对加强法律监督工作的几点思考

柞水县人民检察院检察长  马春景

对诉讼活动实行法律监督，是宪法和法律赋予人民检察院的重要职责，是我国社会主义司法制度、检察制度的特色。全面加强人民检察院对诉讼活动的法律监督，促进司法公正，是党的要求、人民的期盼，对于维护社会主义法制统一、尊严和权威，维护社会公平正义，促进社会和谐稳定具有重大现实意义。近年来，我们基层检察院认真落实高检院《关于进一步加强诉讼活动法律监督工作意见》和省市人大《关于加强人民检察院对诉讼活动的法律监督的决议》，坚持把人民群众的关注点作为监督的着力点，加大监督力度，增强监督实效，法律监督工作得到了进一步加强，但勿容置疑，法律监督工作还存在薄弱环节和一些亟待解决的问题。

一、存在问题

1、认识不到位。从检察机关自身看，执法观念还没有转变到位，没有把法律监督工作与批捕起诉工作放在同等地位，有主次之分，把法律监督当“副业”，甚至有人认为开展立案监督、侦查监督、审判监督影响同公安、法院的关系，不愿监督，不敢监督，或者“蜻蜓点水”，失之于宽，失之于软。从被监督单位看，有的工作人员并没有把检察机关行使诉讼监督权看成是维护国家法律统一正确实施的手段，不能正确对待监督，认为是“挑毛病”、“找茬子”，对检察机关的诉讼监督采取回避及抵触，不主动配合，甚至推三阻四设置障碍，不正确接受监督、规避监督现象时有发生。从社会层面看，人民群众对检察机关的性质、职能不甚了解，社会公众特别是一些领导干部对查处渎职侵权案件、诉讼监督工作重要性认识不足，不支持、不配合，造成了具体法律监督业务推进中发现问题难、调查取证难、处理问题难的现象。

2、法律监督工作开展不平衡。根据宪法和法律规定，检察机关法律监督范围既包括实体法监督，又包括程序法监督，既包括诉讼活动执法情况的监督，又包括诉讼以外法律实施过程中重大问题的监督。但在工作实践中，法律监督更多地集中在诉讼监督和查办职务犯罪案件等业务上，而对于刑事诉讼的监督更专于民事、行政诉讼，就刑事诉讼监督本身而言，也存在着不同的诉讼环节，工作发展不均衡。

3、法律监督的力度和深度存在差距。客观地讲，当前，检察机关法律监督工作仍然存在视野不宽、渠道不畅、工作有盲点的现象，导致有些问题不能被及时发现。有些问题虽已被发现，但由于各种原因不能被有效监督纠正到位。

4、法律监督能力不足。一是少数检察人员满足一般的常规性工作，对法律知识缺乏深入学习研讨，发现和解决问题的知识储备不足，因发现不了问题而无从监督；有的排除阻力干扰能力和沟通协调能力不强，监督水平不高。二是少数检察人员不能正确处理监督与配合的关系，为求暂时的“一团和气”而不能很好地坚持原则，怕监督影响工作关系，碍于面情不愿监督，因不会缺乏正确灵活的监督方法而不会监督。

二、原因分析

1、对检察机关的宪法定位认识不足。检察机关重建的三十多年，契合了我国改革开放的伟大历史潮流，在这个过程中，通过民主法制建设的理论研究和实践，使我们走上了有中国特色社会主义法治国家的康庄大道，中国特色检察制度得到全面建立和巩固。在本世纪初的一段时间，少数别有用心的人打着依法治国的幌子和司法改革的旗号，妄图削弱检察权。尽管这种不切中国实际、不顾党和国家以及全国人民根本利益的错误思潮被及时击退，周永康同志对我国检察制度是政治属性、人民属性和法律属性有机统一深刻阐释，再次重申了我国检察机关是国家法律监督机关的宪法定位，但受这种错误思潮冲击，对人民检察制度的深刻认识形成了一些不良影响。加之我们因忙于日常工作而疏于对检察职能的宣传，造成一部分群众对宪法规定不学习、对检察业务不了解、工作不理解等也就再所难免。这也是影响执法环境的一个重要根源。

2、立法过于原则空泛。我国三大诉讼法都明确规定了检察机关的法律监督权以及监督的原则、方法、措施等，但这些规定都不同程度上显得比较原则和笼统。比如对行政执法机关怎样监督、监督到什么程度等都缺少有依据的规定，致使检察机关在监督上显得不知所措。与工作相关的司法解释也不能及时跟进，要么是空白，法律监督的原则性规定无从落实。要么就是不全面，影响法律监督工作的全面性和系统化。通过以上分析我们不难看出，当前法律监督工作在某些方面会出现两个方面都尴尬：一方面，检察机关作为法律监督机关，看似什么都能监督、什么都应该监督，但在实际工作中，往往有法可依但又无条文可从，不能退却又前进不了、深不下去；另一方面，作为被监督者，纵有诚恳接受监督的姿态，也因工作对接衔接等环节无相应法律进行规范，举步不能。此外，有些方面的监督工作也缺少刚性有力的保障措施。如《检察建议》的落实问题，法律只规定了可以发出《检察建议》的情形，设定了建议应当得到执行的要求，但没有如建议得不到执行的后续措施。个别情况下，检察机关正确建议不被采纳而检察机关却束手无策，甚至出现“你发你的建议、我搞我的决定”局面，而这种现象一旦出现，检察机关的《检察建议》发与不发都很难堪。

3、检察理论研究薄弱滞后。目前的法律监督理论研究多致力于检察实践经验的总结，有的就理论而理论，使许多设想和原则流于理想层次；有的则停留在低水平的重复上，成为注释法律条文和具体实践的工具。相对而言，我国社会主义法律监督理论体系还远未形成。当然，这些探讨和研究也是我们所必需的，但法律监督作为当今最丰富、最具实践性和研究性的一项课题，由于缺乏基本的理论构架和引导，使其理论研究难以达到一定的深度和广度，这也是当前法律监督理论整体感不强、系统性不够，导致法律监督效果不佳的重要原因。

4、队伍建设不能适应工作需要。近年来，检察机关坚持以人为本，抓班子带队伍，强素质树形象，队伍整体知识结构、执法水平有了明显提高，然而这一发展速度与法律监督工作实际需求还有很大差距，主要表现：一是警力严重不足的问题始终困扰着法律监督工作健康发展。以我院为例，总编制仅33人，内设有3个部门现仍为单人科室，靠这样一支队伍，很好很全面地担负起法律监督职责显然困难重重，力不从心的情形也比较常见。警力不足是检察队伍建设所面临的最根本、最严峻的问题，由此演化出许多新的问题，现有干警满负荷工作仅能维持日常业务，一些需要深化和拓展的业务就自然缺乏力量去补强，难有大的举措，一些工作创新就很难落实见效，一些本应做的深入细致的群众工作就有一些欠缺等。二是少数干警执法理念、执法能力不新不强。肯定地说，检察队伍政治素质是过硬的，然而法律监督工作是一项要求很高的专门性工作，如何把政治要求、法理知识更好地用于检察工作实践，力求法律监督工作良好的政治、社会、经济、法律效果有机统一，是一个没有止境、不断前进的过程，做的好只是相对，要想做的更好，努力的空间也更大。因此，检察人员执法理念必须时时更新，执法办案能力特别是稳妥处理重大疑难复杂案件的能力必须不断提升。

三、破解对策

1、坚持中国特色社会主义检察制度，解决好思想认识问题。进入新的历史时期，一度旨在消弱、限制甚至取消检察权的错误思潮被肃清，以中央关于加强“两院”工作决定和党的十七大提出的进一步加强社会主义民主法治建设、促进在全社会实现公平正义和构建和谐社会为标志，党和国家对检察事业更加重视，检察事业迎来了又一个蓬勃发展的新春天。我们必须立足于中国特色这一前提来研究法律监督工作的现状、问题和前景，坚持检察工作政治性、人民性、法律性的有机统一。在推进依法治国伟大进程中，更加深刻认识有效监督是公权正确行使的保障、法律监督是法律得到正确执行的保障，不断加强和改进法律监督工作。要继续深化社会主义法治理念教育，进一步解决好为谁执法、怎样执法等问题，更加全面的树立大局意识、公正意识。坚持科学发展观，正确处理检察工作的科学发展与推动党和政府全局性工作科学发展关系，始终不懈地服务党和政府的中心工作，为实现跨越发展、建成陕南经济强县、打造关天经济区最具活力县域板块做出贡献。要继续深刻理解“强化法律监督，维护公平正义”检察工作主题，从实际出发，积极探素强化监督的有效途径和在具体工作中维护公平、公正的有效方法，卓有成效地做好各项具体业务工作。要集中围绕检察工作中如何解放思想，在哪些层面和问题上解放思想，解放思想的目标等系列问题展开更加深入地学习、思考和讨论，实现思维方式与时俱进，工作措施不断创新，推动检察工作不断取得新进展。

2、完善立法，使法律监督有法可依。基层检察院有丰富的实践，要立足这一长处，深入开展调查研究，提出可行的立法建议和司法解释、制定有关法律实施细则的建议，着重解决好两个问题：一是补充完善三大诉讼以及对行政执法监督中尚未完善和健全的有关内容，充实和细化检察监督的介入环节、方法、监督措施以及保证检察机关法律监督意见全面得到落实的具体规定，增强监督的可控性和实效性。二是建立统一的监督规范，明确在什么场合适用《检察建议》，在什么场合书面纠正违法以及跟进监督的其他措施，避免对同一或类似违法问题，有的发《检察建议》，有的书面纠正，影响法律监督的严肃性。

3、忠于职责，全面加强法律监督各项工作。法律监督职能行使及其行使状况必须通过开展具体的业务工作来实现和体现。一是要特别重视和加强办案工作。办案是检察监督权赖以实现最主要、最有效的手段，法律监督的许多工作离开了办案就如同空中楼阁，办案这一手软了，其它法律监督工作就会变弱变虚变得没有份量，检察机关也将失去自我，最终被历史淘汰。因此，全体干警必须树立有为才有位，有位才有威的办案工作意识，集中精力查办各类职务犯罪案件，集中精力办理各类刑事案件，集中精力办理民事行政和控告申诉案件，以办案促进监督，体现监督。二是要进一步加强执法规范化建设，提高监督水平效率。规范化是司法文明状况的重要标志，也是防止检察机关自身执法办案工作可能出现随意性的有效措施。近年来，我们在这方面积累了不少经验，但是执法规范化工作不可能一蹴而就，法律在完善，检察工作遇到的新问题新情况也会层出不穷，这就需要我们对规范执法行为的规范体系及时进行相应的增、删、改、立等完善工作。制度制定的目的是为了执行的，绝不是装点门面，因此执行力度要加大，一方面各部门及全体干警要坚持按制度办事，不允许有变通或违反；另一方面，要加强对规范执法行为机制体系执行情况的检查、督查，对发现的问题，要结合运用制度约束、警示训诫等系列措施一纠到底，保持监督者自身正、自身硬、自身净。三是要创新思路，有创造性地开展法律监督工作。要坚持在动态推进中研究新情况、解决新问题，部署工作要有新思路，落实工作要有新措施，监督水平要有新提升。

4、专群结合，破解法律监督工作“三难”问题。专门工作与群众路线相结合，是多年来司法工作的重要成功经验，也是法律监督工作必须遵循的一个原则。当前，包括我院在内的许多地方，都不同程度存在着违法犯罪线索发现难、案件调查取证难和处理难的“三难”问题，其根本原因还是群众工作没有做扎实，因此，解决这些问题还必须在专群结合上下功夫。一要广泛宣传群众。要大力宣传党的群众路线，中国特色社会主义检察制度和检察机关职能，让群众明白法律监督监督什么、谁来监督、怎样监督、群众如何参与进去等。二要充分发动群众。组织和动员群众积极行动起来，依法行使举报、控告、检举揭发等公民基本权利，同违法犯罪行为作斗争，为检察机关行使法律监督职能奠定坚实群众基础。三要检力下沉。不断深化“巡回检察”、“百名干警进千家”等活动，延伸检察触角，开阔监督视野，创新监督思路，拓展监督渠道，推进诉讼监督工作上台阶、上水平。

5、加强监督能力建设，提高监督水平。做任何工作，决定性的因素在人、在队伍。要大力加强诉讼监督能力建设，不断提高检察人员发现问题的能力，收集证据、证实违法犯罪的能力，运用法律政策的能力，排除阻力干扰的能力，与有关部门沟通协调的能力。加强岗位业务培训，提高监督技能，努力培养具有丰富实践经验和扎实理论功底的诉讼监督人才。深入实际，调查研究诉讼监督工作中存在的问题，总结诉讼监督工作的特点和规律，探求诉讼监督的新举措，开拓诉讼监督的新渠道，全面提高检察队伍的监督能力。坚持把科技强检作为提高诉讼监督能力的重要途径，加大科技装备建设投入，不断提高诉讼监督工作的科技含量，以科技创新促进工作创新。

6、坚持党的领导，依靠人大监督。党的领导是做好诉讼监督工作的根本保证，要积极争取和紧紧依靠县委领导，严格执行重要工作、重大情况、重要案件报告制度，主动向县委汇报诉讼监督工作情况，争取县委对诉讼监督工作的支持，帮助解决遇到的困难和问题，排除阻力和干扰，保证诉讼监督工作健康顺利开展。要增强人大意识，认真贯彻落实省市人大《关于加强人民检察院对诉讼活动法律监督的决议》，积极争取人大常委会采取执法检查、听取诉讼监督工作专项报告等形式，加强对诉讼监督工作的监督和支持，不断改进工作方式，提高监督水平，增强监督实效，切实维护法律的统一、尊严和权威。