行政执法与刑事司法有效衔接机制的建立和完善

   白水县检察院   王显忠

行政执法与刑事司法衔接是指在行政执法过程中将超越行政机关执法范畴涉嫌构成犯罪的案件，从一般行政执法中分流出来，及时移送司法机关进行刑事立案,其目的是监督依法行政，充分发挥行政执法机关发现、揭露犯罪、打击犯罪方面的能动性，对行政执法权力与刑事司法权力进行整合，达到规范的运作机制。

建立和完善行政执法与刑事司法衔接机制是健康有序的社会主义市场经济的自身的、内在的要求,也是维护社会主义法制统一、实现社会公正的必然要求。近年来在行政执法与刑事司法衔接工作中出现的一些问题，主要表现为在查处犯罪案件中的“四多四少”现象：即对破坏市场经济秩序的犯罪案件，实际发生多、查处少；行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少；查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯少；判缓刑多、判实刑少。“四多四少”现象的产生除了破坏市场经济秩序犯罪本身的复杂性以及地方保护主义和利益驱动外，一个重要原因就是行政执法与刑事司法相衔接的工作机制还不够完善，行政执法机关与刑事司法机关打击犯罪的合力尚需加强。
一、现阶段行政执法与刑事司法衔接机制存在的诸多问题

近年来行政执法和刑事司法衔接工作，虽然取得了一定成效，但总体效果并不理想，从根本上未能实现行政执法和刑事司法的有效衔接。我们认为影响行政执法和刑事司法衔接机制的原因主要有下列几个方面：

（一）各部门认识和理解的差异制约了衔接机制的有效运转

在实践中行政执法部门明知应当向公安机关移送而不移送,首先是行政机关工作人员认识问题，费力不讨好容易导致行政机关人员形成退缩避让的消极态度。另外行政执法部门、公安机关以及检察机关在具体法律规定理解上的差异，也严重影响了案件移送和衔接机制的有效运转。

（二）行政执法与刑事司法衔接机制的组织体系尚未理顺

    检察机关作为国家法律监督机关，虽然对行政执法和刑事司法衔接工作具有一定监督权力，但根据国家权力框架体系，检察机关对行政权力的影响力和约束力极为有限，在同级政府及其众多的行政执法机关面前，检察机关往往是心有余而力不足，没有党委、人大及政府的强力领导和推进，检察机关以一已之力独自撑起衔接工作显然力不从心，衔接的各项措施也难以真正落实到位。

（三）行政执法与刑事司法衔接中证据转换与收集问题

刑诉法规定，审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。而行政执法过程中固定下来的由行政执法人员收集的证据不能作为刑事犯罪证据来使用，必须予以转换。而由于证据收集的时效性，往往造成行政执法与刑事司法中证据转换与收集难。

（四）检察机关对行政执法部门的监督缺乏具体法律规定

我国法律对检察机关进行行政执法监督只有原则性的规定，实践中，人民检察院对行政执法的法律监督工作较难开展。其原因主要有以下两点： 首先，人民检察院对行政执法机关的监督缺乏强制力的保障。从人民检察院与行政执法机关的关系来看，由于行政执法机关并非刑事诉讼主体，一个案件也只有在司法机关立案后才进入刑事诉讼程序，如果出现行政执法机关应当移送而不移送涉嫌犯罪案件的情况，检察机关“可以提出检察意见”。其次，在立案监督的方式和途径上缺乏具体和完善的措施和规范。虽然检察机关有立案监督权，但这种权力的行使却没有调查权和调卷权的保障，侦查监督部门在行使立案监督权时，没有调查和核实情况的权力，不能随时介入有关执法活动对其进行检查监督；更没有调阅有关行政执法机关相关材料的权力，检察机关如何发挥对行政执法机关的监督，法律也没有明确规定。

（五）衔接法规效力较低缺乏有力保障

目前，行政法规与刑事司法衔接的制度规范基本上是行政性质，缺乏司法属性。首先，行政执法所依据的行政法规与刑事司法所依据的法律及司法解释的效力位阶高低是不同的，国务院的“决定”属法规层级，高检院的“规定”属内部工作规定，不属严格意义上的司法解释，对行政执法机关没有强制效力。其次，检察机关与各行政执法机关联合发布的各种规则、办法、会签的文件，没有严格意义上的法律约束力，更缺乏对行政机关责任的规定。其三，行政执法形成的证据的法律地位缺乏规定。刑事诉讼的过程实际就是证明的过程，如果不解决证据法律地位及证明规则问题，行政执法案件就很难进入司法程序。

二、完善行政执法与刑事司法衔接机制的建议

针对行政执法和刑事司法衔接机制的现状和存在的问题，我们提出如下进一步完善的建议：

（一）确立并规范相关部门协作机制

行政执法与刑事司法衔接机制在运行过程中的问题主要原因在于各执法部门与司法部门之间缺乏整体意识，在不同部门中对部门协同的认识有一定的偏差。因此，要确立部门协同观念，克服工作中主观认识上的某些不足。有些执法部门从局部利益出发，把是否为本部门谋取利益作为衡量标准，即使构成犯罪也不愿移交司法机关制裁。

（二）建立并完善信息资源共享机制

目前,信息传递不畅是制约衔接机制良性运作的主要问题。信息共享平台就是实现公安、检察机关与各行政执法部门现有的执法系统联网，让衔接各部门能实时掌握行政执法机关所有行政处罚案件信息，及时预防和纠正行政执法机关以罚代刑，徇私舞弊不移送涉嫌犯罪案件。

（三）建立健全案件移送的协作工作机制

从目前情况而言，建立健全协同工作机制，需要从两个方面着手：

一是建立有效的联席会议制度。联席会议制度是指行政执法机关、公安机关、人民检察院为加强联系、配合，针对面临的新问题、阶段性工作定期召开工作会议。联席会议制度可以起以下作用：一是通过联席会议相互通报情况，沟通信息。二是通过联席会议加强学习，消除认识分歧。三是对于重大、疑难、复杂的行政执法案件，可以通过联席会议的形式进行协调，进行相关论证与研究，达成共识。
二是完善司法机关在个案中提前介入制度。行政执法机关在受理重大违法案件时，可以邀请公安机关、检察机关提前介入，通过参与讨论，就案件的定性、法律适用以及取证方向等进行指导，提高受理重大违法案件的工作效率。对涉嫌犯罪的重大案件进行查处时，商请公安机关、检察机关提前介入，有利于在第一时间内对犯罪嫌疑人采取强制措施并收集、固定证据，避免时过境迁证据流失。
（四）充分发挥检察机关在衔接机制中的法律监督作用

根据国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》的规定，检察机关的监督职能包括：（一）对行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的监督权；（二）对公安机关的立案监督权；（三）对职务犯罪案件的查办权。《关于加强行政执法机关与公安机关、人民检察院工作联系的意见》规定：“对于行政执法机关不移送涉嫌犯罪案件，人民检察院可以向行政执法机关查询案件情况；可以派员查阅有关案卷材料，行政执法机关应予配合”。我们认为，检察机关查阅行政执法有关案件材料，就是检察机关开展立案监督工作的信息知情权。《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》规定：“检察机关发现行政执法机关应当移送的涉嫌犯罪案件而不移送的，可以提出检察建议”；对行政执法机关没有移送的违法案件，经检察机关审查认为涉嫌犯罪的，检察机关可向行政执法机关发出《涉嫌犯罪案件移送通知书》，行政执法机关接到通知书后应当及时将案件移送司法机关处理，这是检察机关立案监督权的合理延伸。

行政执法与刑事司法的有效衔接，可以使行政执法机关、公安机关、检察机关形成合力，共同发挥打击刑事犯罪，维护正常社会秩序的作用。因此，建立合理、科学、严密、有效的权力运行机制，保证行政执法机关严格、规范执法，加强对行政执法的监督，充分发挥检察机关的职能作用，对于改善法制环境和社会主义市场经济的进一步发展具有重要意义。