怎样做好新常态下的基层控申工作

 控告申诉检察工作（以下简称控申工作）是检察机关法律监督职能的重要组成部分，主要是通过依法处理群众的控告、举报和申诉案件，开展对其他司法机关的诉讼监督和对检察机关内部执法办案行为的制约，是检察机关在履行法律监督职责中与群众联系最密切、最直接、最能体现专群结合特点的一项重要业务工作，在践行“强化法律监督，维护公平正义”工作主题，维护社会和谐稳定与维护人民群众合法权益方面具有不可替代的重要作用。

党的十八大以来，随着我国经济司法等领域改革的持续进行，经济体制深刻变革，社会结构深刻变动，利益格局深刻调整，思想观念深刻变化，因发展中不平衡、不协调、不可持续问题依然突出，带有当前阶段性特征的社会矛盾明显增多，不仅呈现多样性、多发性、复杂性，而且具有突发性、传感性、对抗性。特别是随着依法治国基本方略的不断推进，人民群众的法律意识、权利意识不断增强，遇事找法律，讨说法的现象日益普遍。面对新机遇新挑战，如何正确把握新常态，怎样做好新常态下的基层控申工作，提高司法公信力，维护司法权威，最大限度服务人民群众，维护社会和谐稳定，是我们必须高度重视认真思考的重大课题。

一、当前基层控申工作面临的新挑战

中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确要求，要创新社会治理体制，坚持运用法治思维和法治方式化解社会矛盾，把涉法涉诉信访纳入法治解决轨道；新修订的两大诉讼法（《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》）在很大程度上完善了检察监督制度，拓展了控申工作领域。这些都对控申工作产生了深远影响，带来了新的挑战，主要表现在以下几个方面： 

1、控申信访工作量明显增加。新修订的两大诉讼法（《刑事诉讼法》、《民事诉讼法》）强化了检察机关的法律监督职能。把当前公安法院容易引发信访的环节规定由检察机关受理，这种规定将不可避免地对信访流向、信访结构产生重要影响。原属于公安机关、人民法院受理的的涉法涉诉信访大量涌入检察机关，致使检察机关受理的各类控告举报申诉数量逐年增长，控申部门面临前所未有的严峻形势和重大挑战。以我院为例，2012年共受理各类控告举报40件，2013年受理控告举报56件，2014年受理86件；今年一季度我院累计受理各类控告举报44件，同比增长450%。

 2、控申检察工作任务更加繁重。根据最高检《民事诉讼规则》和《刑事诉讼规则》相关规定，控申部门除原有业务外，还新增以下四个方面职能：一是规范受理工作，增加了受理范围。二是强化以对举报线索查处的监督制约，明确规定了举报中心对举报线索的初核以及对不立案举报线索的审查；三是新增管辖内刑事监督案件的审查办理职能；四是新增了民事诉讼监督案件的审查受理职能。这些新增职能使基层控申工作头绪繁杂、任务更重、压力更大，同时对控申部门的执法办案、息诉息访、维护稳定等能力提出了更高的要求。

   3、矛盾化解工作将日趋复杂。随着依法法国和司法改革的深入进行，人民群众对控申工作企盼指数逐渐提高。对所办理的控申信访案件，群众不仅要求实体公正，还要求程序公正；不仅要求结果公正，而且要求效率更高；不仅要求严格司法，而且要求人格尊重，人权保障等等。但是由于诸多因素影响，导致基层控申部门在矛盾化解工作中将面临复杂境地。

 4、对控申工作人员业务素养和工作能力要求更高 。修订后的两法全面加强了检察机关的法律监督权，包括侦查程序、审判程序以及执行程序的监督，这些新增的监督职能对控申部门来说是新新的职能，这就要求控申检察工作人员要加强学习，加强对侦查监督、审判监督、执行监督等业务的学习，全面掌握相关法律法规，及时学习新出台的相关法律法规，提高工作能力。此外，控申部门还要有具有公诉出庭经验的办案人员，以适应新刑诉法赋予控申部门的新职责。

 5、人民群众对基层控申检察工作提出了新要求。随着司法改革的推进和法制宣传的深入，群众要求基层控申部门要改变以往的坐堂办案和被动式粗放型服务，变为带案下乡以案说法，以法明理，主动为群众提供便民化精细化法律服务。

 二、做好新常态下基层控申工作的对策

 面对新挑战和新常态，基层控申检察官必须正确把握新形势的发展变化，以问题为导向，以人民满意为标尺，采取积极措施予以应对，做到与时俱进，为社会改革发展大局、维护社会和谐稳定忠诚履职，提供良好法律服务。

 1、强化政治业务学习，提升自身综合素质。学习是通向未来的通行证，控申工作是知识密集型的检察业务工作，基层控申检察官只有不断加强学习，强化自身综合素质，才能干好新常态下的控申检察工作。具体来说，一是要加强政治理论学习，重点学习中央《关于全面深化改革若干重大问题的决定》、《关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见》、《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》等重要文件，深刻领会中央关于依法法国和深化司法改革的重要精神，紧密围绕“维护社会大局稳定”这一基本任务，自觉把控申业务工作融入平安中国、法治中国建设的大局之中，把履行好所担负的法律监督职能作为维护社会大局稳定的基本途径，充分发挥自身在密切联系群众、直接服务群众中所具有的信息优势、资源优势，着眼于稳定、服务于稳定，在维护社会大局中不断推进控申检察工作创新发展；二是深入学习修订后的三大诉讼法和相关的法律法规，为办理新增业务做好知识储，争当复合型控申检察官；三是认真学习相关知识，做好基层涉法涉诉信访改革工作。根据事实和法律对群众信访，尤其是首次信访要进行审查核实，甄别“诉”“访”后，再依法分流，运用法治思维、法治方式开展控申检察工作，以执法办案为中心，通过“办案”解决问题，化解矛盾，维护稳定。

 2、恪守工作原则，维护群众合法权益，化解社会矛盾。控申工作原则是控申检察工作的行动指南，面对新常态下的执法办案工作，控申检察官必须严格坚持工作原则，全力依法维护群众合法权益。一是坚持诉讼与普通信访相分离的原则；二是坚持实体公正和程序公正并重的原则；三是坚持公正和司法效率并重的原则；四是坚持标本兼治，源头治理的原则；五是坚持强化法律监督和强化自身监督并重的原则。基层控申工作是检察机关群众工作的最前沿和第一线，能否依法及时处理群众提出的控告、举报和申诉，妥善回应群众的诉求和关切，直接关系到群众的合法权益能否得到有效维护，直接关系到检察机关的执法公信力和亲和力。控申检察官要以更好地维护群众合法权益为工作主线，严格执行首办责任制，完善相关工作机制，强化法律在维护群众合法权益中的权威地位，进一步畅通群众诉求表达机制和渠道，积极依法就地解决群众问题、化解社会矛盾。

 3、更新执法理念，狠抓控申办案工作。目前控申工作面临新常态，基层控申工作正处于转型期。一是职能由接收、转办向受理、办理转变；二是工作内容由单一向多元、由刑事为主向刑事、民事、行政并重转变；三是工作方式由过去以行政手段集中化解向纳入法治轨道、依法按程序处理转。控申工作现实要求我们必须顺应时代发展，进一步明确控申工作职责定位，彻底改变过去那种“来信转转，来人谝谝”的被动应付式的工作方法，必须更新执法理念，突出控申办案工作，以办案为支点主动为群众服务。具体来说，一要直接办理五项新增控申业务，做好“五项受理移送、两项审查办理、四项答复”业务工作；二要做好对事实不清、性质不明的诉求进行调查核实，积极为案件线索分流办理奠定基础；三要认真做好不立案线索审查工作，开展内部监督制约，促进举报工作稳健发展；四要及时依法办理刑事申诉案件，积极依法开展国家司法救助，维护当事人合法权益，促进社会和谐稳定。在执法办案中严格遵循中央对政法工作新要求，深入践行“强化法律监督，维护公平正义”的工作主题，并将之作为控申工作的出发点和落脚点，正确处理惩治与保护、办案与服务、数量与质量以及法律效果与社会效果的关系，最大限度地增加和谐因素，最大限度地减少不和谐因素。

  4、注重工作创新，强化服务意识，增强基层控申工作前瞻性。创新是基层控申工作适应时代要求的动力，服务是基层控申工作的固有属性。在当前的控申工作中，我们必须以党的十八大精神为指导，以服务大局为己任，以人民满意为目标，紧紧围绕“社会矛盾化解、社会管理创新、公正廉洁执法”三项重点工作，立足控申工作大局，结合工作实际，强化创新意识，狠抓工作创新，健全完善相关工作机制；要把服务意识放在工作首位，在执法办案中时刻为群众着想，多想便民之策，多做便民之事，为基层群众提供便捷高效的法律服务。同时密切关注经济社会发展中出现的异常现象和新型案例，提前分析研判，制定相关控申工作预案和应急对策，增强基层控申工作的主动性，提升工作前瞻性，突出控申工作在化解基层矛盾促进社会稳定中的实效性。

  5、建立科学合理的指导性体系，促进基层控申工作科学发展。现行的控申考评指标（十一项专项指标）是多年前制定实施的，虽然在当时起到了应有的作用，但从目前来看这套指标已与基层控申工作发展形势不相适应：一是原有考评指标不能涵盖新常态下控申工作的全部内容；二是有的指标设计过于死板，没有体现控申业务特点和规律；三是有的考评指标已经成为“鸡肋”，对工作指导意义不大；四是有的考评指标与控申工作相脱节，已经不能促进基层控申工作发展。笔者认为最高检（或省院）应该深入调查研究，遵循控申工作规律，建立科学合理指导性体系，促进基层控申工作科学发展。建议上级检察机关取消指标考核排名，不以数字论英雄，不搞花架子，清除考核秀，不让基层为考核所累，为指标所困，为任务所烦，让基层控申部门真正把心思和精力用在扎实开展业务，积极化解社会矛盾，为群众提供便捷精细高效的法律服务上。

 

(陕西省商洛市洛南县人民检察院 董煜鹏）