浅论行政违法行为检察监督的现状及建议

 镇安县人民检察院    沈良

当前，我国的行政执法行为还有许多不尽人意的地方，这在一定程度影响着我国依法治国进程以及和谐社会建设。之所以出现目前这种现状，最根本的症结就是对行政违法行为缺乏有效的制约与监督。法律的有效实施需要完备的法律监督和制约机制。检察机关作为国家的法律监督机关，担负着对行政违法行为的法律监督，确保法律法规的统一正确实施的职责。然而，目前我国对行政违法行为的检察监督仍存在诸多缺陷，检察机关的法律监督职能没有得到很好的发挥，存在很大的局限性。为了更好发挥对行政违法行为的检察监督职能，维护公平正义，我们需要从多方面完善检察监督体系。

一、行政违法行为检察监督的现状

目前，从监督手段来看，检察机关对行政违法行为监督主要有以下三种：

（一）对行政诉讼的监督。检察机关对行政诉讼的监督方式包括检察建议和抗诉两种。《人民检察院检察建议工作规定(试行)》第一条规定，检察建议是人民检察院为促进法律正确实施、促进社会和谐稳定，在履行法律监督职能过程中，结合执法办案，建议有关单位完善制度，加强内部制约、监督，正确实施法律法规，完善社会管理、服务，预防和减少违法犯罪的一种重要方式。检察机关在履行职责中发现行政机关违法行政的，可以以检察建议的方式督促其纠正。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》第二条规定，人民检察院依法独立行使检察权，通过办理民事、行政抗诉案件，对人民法院的民事审判活动和行政诉讼活动进行法律监督，维护国家利益和社会公共利益，维护司法公正和司法权威，保障国家法律的统一正确实施。检察机关通过对错误的行政裁判结果提出抗诉，间接对行政行为进行监督。行政抗诉是检察机关监督行政违法行为的法定手段，从现行法律来看，将抗诉机制严格落实将会比各种创新的监督形式更有效果。

（二）查处职务犯罪。根据法律规定，检察机关直接受理立案侦查的国家机关及其工作人员职务犯罪案件包括：贪污贿赂犯罪，渎职犯罪，国家机关工作人员利用职权实施的侵犯公民人身权利、民主权

利的犯罪。检察机关设有反渎职侵权检察部门和反贪污贿赂检察部门，分别负责渎职侵权和贪污贿赂罪案件的侦查工作。就规范行政权力而言，其主要功能是：通过对渎职侵权、贪污贿赂等犯罪行为的侦查，追诉严重违法乱纪、构成犯罪的国家工作人员或单位，以此保障行政执法权的正当行使，预防行政违法行为的发生。

（三）立案监督。主要对涉嫌构成犯罪而行政执法机关处以行政处罚的案件进行立案监督。近几年来，高检院相继推出了对经济领域犯罪案件实施立案监督专项行动，加强了对行政执法中有案不立、有罪不究、以罚代刑的监督力度。对这方面的监督，主要通过召开联席会议、建立衔接机制和信息共享机制等方式进行。但由于各地检察机关建立的衔接机制形式不一，内容多样，没有形成统一的规范，因此此项监督还需加强。

二、行政违法行为检察监督存在的问题

目前，对于行政违法行为的检察监督尚处于起步阶段，还存在很多缺陷。

（一）检察监督的法律依据不足。宪法明确规定检察机关是国家的法律监督机关，享有对国家法律正确实施进行监督的权力和职责，但未限制法律监督权的范围。法律层面对法律监督的范围进行了一些限定，但缺乏可操作性，检察机关对行政违法行为的法律监督在法律层面依据依然不足，特别是对于行政违法行为过程的监督几乎是空白。所以，检察机关对行政违法行为的监督难以找到具体可执行的操作依据，立法的先天不足制约了检察机关对于行政违法行为的监督。

（二）检察机关的监督范围有限。目前检察机关对行政违法行为的监督主要是行政诉讼监督、查处职务犯罪、立案监督等三种情况，而对于行政执法机关的一般违法行为则只能通过行政相对人提起行政诉讼，检察机关才有行使法律监督的可能。只有在行政诉讼判决存在违反法律、法规的情况下才可以提起抗诉，但是，实践中行政案件进入行政诉讼的比例极少，所以检察机关对行政违法行为的监督范围是有限的。

（三）检察机关的监督手段薄弱。如《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第十二条规定，检察机关对涉嫌犯罪的案件，在行政执法机关不移送时，也仅能提出“检察意见”。这种监督手段比较弱，并且提出意见的前提，必须是涉嫌犯罪的案件线索。

对意见不理睬、不执行的，检察机关无有效监督手段，而仅因不移送案件而受到刑事制裁的情况更极为鲜见。

（四）检察机关领导体制不健全。现行检察机关实行双重领导，在这体制下，检察机关的机构、人员和经费在很大程度上依附于地方行政机关。检察机关能否独立行使检察权，取决于地方党政领导机关和领导人法治意识的高低以及检察院严格执法的坚定性和抗干扰能力的强弱。而检察机关为了自身的生存和发展，不得不协调好与各部门之间的关系，因此难以真正独立地、实质性地发挥监督作用。现阶段，检察机关内部正在紧锣密鼓的进行司法体制改革，但距新机制的完善建立还要一定时间，短时间内还无法改变现状。

三、行政违法行为检察监督的依据

（一）对行政违法行为检察监督的法律依据

1.宪法依据

我国《宪法》第一百二十九条明确规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”国家以根本大法的形式作出规定检察机关是国家专门的法律监督机关。这意味着检察机关承担国家的法律监督职能，对国家法律实施的各个领域实施监督，既要监督司法机关的执法行为，也要监督行政机关的执法行为，这既符合立法本意，也为检察机关开展行政违法行为监督提供了根本法上的依据。

2.单行法律依据

我国《刑法》和《刑事诉讼法》分别规定，人民检察院通过查处行政违法工作人员贪污贿赂、渎职侵权犯罪，对违法行政行为进行监督。《行政诉讼法》第十一条规定：“人民检察院有权对行政诉讼活动实行法律监督。”第九十三条规定了在法定情形下有权对法院已经发生法律效力的判决、裁定以及调解书提出抗诉和检察建议。这是人民检察院行政检察间接监督行政违法活动方式。以上规定均表明，检察机关具有监督行政违法行为的职责。

3.其他法律依据

2001年7月国务院颁布的《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》和2001年12月最高人民检察院制定的《人民检察院办理行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，均明确指出，发现行政机关对构成犯罪的案件不移送时，检察机关有权监督。《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》具体地规定了检察建议的监督方式。

因此，检察机关对行政违法行为的监督由具体的法律依据，检察机关享有对行政违法行为进行监督的独特权力。同时，开展行政违法行为检察监督，是检察机关的神圣职责。

（二）对行政违法行为检察监督的必要性

目前，我国正处于社会转型期，各方面矛盾大量涌现和相互交织。就行政权而言，作为管理国家和社会事务的公权力，权力范围及于社会生活各个方面。如果对行政权缺乏规范和有效监督，行政许可、行政审批、行政处罚等行政违法行为就有可能会发生权力滥用、超越职权等危害行政权的现象。在征地拆迁、企业改制、社会保障、资源利用、环境保护等社会管理权行使中出现的一些渎职、侵权等腐败现象，有些已演变为社会热点问题。加强对行政权的规范，并加强对行政违法的监督已成为一种强烈的社会呼声。

三、加强和改进对行政违法行为检察监督的对策和建议

（一）完善法律规定

这是解决对行政违法行为监督不力的根本方法。通过制订、完善、落实检察监督权在行政违法行为方面的具体法律规定，提升检察机关对行政违法活动实施监督的法律地位，强化对行政违法活动的监督权，明晰权责范围，规范监督程序，增强监督的可操作性。从而为检察机关实施行政违法行为检察监督提供明确的法律依据和操作机制，同时还应明确规定行政主体接受检察监督的法定义务以及具体的法律责任。

（二）明确检察监督范围

主要是明确检察机关对一般违法行政执法活动监督的范围。检察机关不可能也没有必要对所有行政行为进行监督，其监督范围应当是有限的。具体包括：一是公民、法人和其他组织向检察机关申诉的侵犯其人身、财产权利的行政违法行为。这类违法行为，行政相对人可以通过行政复议、行政诉讼来保护自己的权利。但行政复议和行政诉讼在对权利的保护上都存在很大的局限性，对这类违法行为监督不力，因而客观上需要检察机关以其特殊的方法和手段弥补上述监督手段的不足，参与此类监督。虽然这种监督是局部的，启动需要公民、法人和其他组织向检察机关的控告申诉，但如果监督到位，对从整体上促进依法行政必将起到重要作用。二是行政执法中人员违法行政破坏国家管理秩序，损害国家利益的行为。对于这种违法行政行为，检

察机关应当主动进行监督，也应当是检察机关监督的重点。

（三）强化检察机关监督手段

针对检察监督手段太弱的问题，在当前法律立法的情况下，为有效开展对行政违法行为的监督，应当规定检察机关对其受理的行政违法案件有以下权力：1、审查权，即对行政执法机关所作出的处理决定是否适当，是否合法有审查的权力；当然审查权的行使并不影响行政决定的执行效力，但检察机关认为行政决定不合法时，可以向作出决定的行政执法机关提出检察建议。2、调查权，即检察机关对行政违法行为是否合法进行，对查处的违法案件处理程序、调查认定的事实，当事人的具体违法行为性质，违法行为的大小等，认为必要时，可以要求行政执法机关配合开展调查或自行决定开展调查取证。3、调卷权，为了掌握行政执法机关开展行政违法案件查处情况及处理结果，以便开展对行政违法行为的监督工作，检察机关应有调阅行政违法案件卷宗的权力，行政执法机关在接到检察机关的调卷通知后，应当将卷宗送交检察机关阅卷审查。另外，还应该赋予检察机关向行政执法机关和行政执法人员了解具体行政违法案件的处理情况的权利，对行政执法机关向公安机关移送涉嫌犯罪的案件线索的备案权等。       

（四）提高法律监督意识

为进一步加强和完善对行政违法行为检察监督，还必须加大宣传力度，转变监督观念，为对行政违法检察监督营造一个良好的社会氛围。检察机关可以联合公安机关、行政执法机关在充分发挥各自职能作用的基础上，建立情况信息通报制度，在做好保密工作的前提，做到信息共享、资源共享。同时，检察机关可以通过推进阳光检务，让群众对检察机关和检察工作有更多的了解，并为检察机关进行行政违法行为监督提供线索或建言献策。

为了保证行政执法权的有效行使，防止行政机关的自由裁量权的滥用，实现依法行政和构建法治政府的目标，检察机关必须真正拥有对行政违法行为的监督权，对行政执法权起到一个制衡作用，这样才能实现社会和谐、科学、稳定的发展。