潼关县人民检察院反渎职侵权局    蒲振龙  刘天平

 

一、基本案情:

 1996年8月3日，国务院颁布《国务院关于环境保护若干问题的决定》，要求各级人民政府对本辖区环境质量负责，地方各级政府及其领导人员要依法履行环境保护职责，坚决执行环境保护法律、法规政策。潼关县桐峪镇政府相应成立了职能部门环保所，主要职责就是根据国家相关法律法规等的要求，负责日常对辖区内的“三小”进行巡查监管，负责打击清理取缔活动，达到“两断、四不见”。自2008年四月以来，潼关县人民政府多次给辖区各乡镇人民政府下发文件，严令有关乡镇具体负责对“三小”提金等生产设施进行取缔，遣散非法务工人员，督促非法生产业主实施地貌恢复工作。桐峪镇政府亦根据县政府的要求，成立相应机构，让副镇长李某主管此项工作，由镇环保所具体负责此项工作的日常开展。桐峪镇环保所所长冯某在日常开展此项工作时，带领本所工作人员，梁某等人对“三小”业主以采取收取“拆除保证金”（实质上是罚款）的形式进行监管，没有按照要求进行彻底清理取缔。副镇长李某没有认真履行自己职责，对此事采取放任态度。据环保所近三年的账务显示，2009年元月至2011年6月，环保所就收取所谓的“三小”管理费达13.1870万元，并且将这部分钱用于发放副镇长李某的通信补贴和环保所三名工作人员的工资以及车辆、餐费等费用。2011年7月15日，潼关县矿山“百日整治”行动开始，桐峪镇被调查出592台（套）“三小”提金设施，其中混汞碾为568台，小浮选9套，堆浸12家，选钨3套，这些三小提金设施的存在，严重破坏了当地生态环境，严重损害了政府形象，造成了恶劣的社会影响。

二、分歧意见

对冯某、李某、梁某的行为如何定罪处罚，有两种不同的意见。

第一种意见认为，虽然存在以罚代管的行为，是一种十几年长期存在的管理形式的惯例，但是并没有造成严重的后果，因此达不到刑法玩忽职守罪的立案标准，所以不构成犯罪。

第二种意见认为，冯某、李某、梁某在取缔“三小”的过程中以收取“拆除保证金”（实质上是罚款）的形式进行监管，造成了潼关县桐峪镇长时间存在大量的“三小”提金设施，严重破坏了当地生态环境，没有按国务院有关法规贯彻执行，损害了政府形象，造成了恶劣的社会影响。根据《最高人民检察院关于渎职侵权立案标准》的规定，应以玩忽职守罪定罪处罚。

三、评析意见

此案罪与非罪的的焦点在于是否造成了恶劣的社会影响，达到必须要用刑法来惩处的程度。笔者同意第二种意见。主要理由如下：

  (一）法律依据

     1、《国务院关于环境保护若干问题的决定》要求，各级人民政府对本辖区环境质量负责，地方各级政府及其领导人员要依法履行环境保护职责，坚决执行环境保护法律、法规政策。

     2、《国务院关于环境保护若干问题的决定》中明令规定，国家取缔、关停的十五种重污染企业包括土法选金（即小混汞、小浮选、小堆浸)。

    3、国家发改委颁布《产业结构调整指导目录》（2011年本），明令淘汰的落后生产工艺装备包括混汞提金工艺、小氢化池浸工艺、土法冶炼工艺。

4、2001年环函143号文件，《国家环境保护总局关于取缔污染严重的小企业法律适用问题的复函》，明确规定地方各级人民政府根据国务院有关决定的要求，取缔违反国家规定兴办的严重污染环境的“15小”企业，不属于《行政处罚法》规定的行政处罚种类，也不存在适用《行政处罚法》规定的处罚程序问题。

 （二）事实依据

1、2011年7月15日，潼关县委、县政府在潼关县境内开展了矿山安全生产百日整治活动，下大力气向存在了三十年的非法生产毒瘤开刀。得到了陕西省政府、渭南市政府的支持，取得省市政府在政策、资金上的支持，对“三小”予以坚决取缔，在全省范围内形成了严重影响。省、市、县媒体纷纷予以报道，“百日整治”活动得到各界人士的一致好评。

2、通过在桐峪镇随机走访群众后发现，大多数混汞碾业主都反映说当有行动（即县政府取缔“三小”整治行动）时，镇上环保所的工作人员会通知他们将“三小”设施进行拆除，如不拆除，则收取罚款或保证金，名义是将“三小”设施拆除后会退还保证金，但整治行动过后镇上工作人员就不再检查，也不进行监督管理，收取的保证金也不予退还。据环保所近三年的账务显示，2009年元月至2011年6月，环保所就收取所谓的“三小”管理费达13.1870万元，并且将这部分钱用于发放副镇长李某的通信补贴和环保所三名工作人员的工资以及车辆、餐费等费用。谋取的完全是小集体利益。

3、以罚代管的行为，使“三小”业主存有侥幸心理，认为只要交钱就可以不将“三小”设施拆除，能够蒙混过关，使大量的“三小”设施依然存在，在去年“百日整治”期间“三小”业主个人因为拆除费用，就至少造成了每台150元的直接经济损失。

4、由于桐峪镇环保所相关工作人员没有彻底贯彻执行相关政策文件精神，对工作玩忽懈怠，不认真履行职责，致使县委、县政府在取缔“三小”的工作长期得不到落实，导致县委、县政府在此项工作上花费了大量的人力、物力、财力。潼关县境内的稀缺资源遭受严重的破坏。

5、“三小”提金设施在生产过程中会大量使用各种有害化学物质例如汞、氰化钠等，其对空气、水以及人体健康有着极大地危害。我们在走访群众的过程中，群众也谈到“三小”的危害是长期的、潜在的、不可估量的。

综上所述，笔者认为冯某、李某、梁某在负责取缔“三小”的工作中，对工作玩忽懈怠，以罚代管造成了潼关县桐峪镇长时间存在大量的“三小”提金设施，严重破坏了当地生态环境，损害了政府形象，造成了恶劣的社会影响，应以玩忽职守罪定罪处罚。