基层检察院诉前检察建议整改回复情况之管见

诉前检察建议是指检察机关在向人民法院依法提起行政公益诉讼之前，为督促有关行政机关依法履行职责，而先行向其提出履行监管职责的检察建议。发送诉前检察建议是做好行政公益诉讼工作的重要环节，诉前检察建议有利于促进行政机关及时依法履职，保护国家或社会公益，从而实现以最少司法投入获得最佳社会效果。

通过对2020年以来洛南县人民检察院（以下简称洛南县院）办理的行政公益诉讼案件中诉前检察建议整改回复情况进行统计分析，笔者发现目前基层检察院诉前检察建议整改回复中存在着一些不容忽视的问题。正视这些问题，分析形成原因，探讨相关对策，努力把相关工作做好，让诉前检察建议发挥应有作用，对促进法治政府建设，提升国家治理现代化水平具有积极意义。

一、2020年发送诉前检察建议有关情况

2020年1月至11月，洛南县院共计受理审查行政公益诉讼案件线索80件，立案75件，占受理线索总数的93.75%，诉前终结案件2件，占立案总数的2.67%，向相关行政单位发送诉前检察建议73件，占立案总数的97.33%，诉前检察建议涉及生态环境资源保护、食品药品安全、红色资源和英烈保护等民生领域。

二、诉前检察建议整改回复情况统计分析

截止目前，洛南县院共计发送诉前检察建议73件，收到相关行政单位诉前检察建议整改回复件63件，占诉前检察建议总数的86.31%，尚未回复的诉前检察建议10件，占诉前检察建议总数的13.69%，均为未到回复期限。

目前诉前检察建议整改回复中存在下列问题：

1、从回复时效看，能够在诉前检察建议确定的回复期限内及时回复的只有36件，占整改回复件总数的57.14%，超过法定期限5天以上10天以下回复的19件，占回复件总数的30.16%，超过法定期限10天以上回复的8件，占回复件总数的12.70%。

2、从回复内容看，有的被建议单位在收到诉前建议后，能积极依法履职整改，认真精准回复，并附有相关载体；有的被建议单位虽然进行了履职整改，但是回复内容不精准；个别单位整改回复存在应付现象，回复件内容过于简单。

3、从回复规范性看，大部分被建议单位以正式文件形式回复，整改回复件言之有物，规范严肃，占回复总数的84.83%，有的被建议单位以公函方式简单回复，内容笼统，格式不规范，占回复件总数的12%；个别被建议单位对诉前检察建议回复不认真不规范，以本单位的相关工作方案或其他文件代替整改回复报告，或者敷衍应付在回复件中向检察机关提出反建议，占整改回复总数的3.17%。

4、从回复方式看，大部分被建议单位委派工作人员将书面整改回复件送达检察机关，并就整改回复等相关情况进行沟通交流；个别单位将诉前检察建议整改回复件邮寄给检察院，不利于相关情况交流沟通。

三、整改回复中存在问题的原因

通过对诉前检察建议的整改回复情况进行梳理归纳和剖析研究，发现存在问题的主要原因有以下方面：一是有的行政单位对行政公益诉讼工作认识不足，对诉前检察建议存有抵触情绪。行政公益诉讼是新时期国家根据发展需要，回应人民群众关切，通过法律赋予检察机关的一项全新的监督工作，由于这项工作推开时间不长等诸多因素的影响，有的行政单位对行政公益诉讼了解不多，对诉前检察建议更是知之甚少，把诉前检察建议等同于司法机关的其他强制性法律文书，害怕因诉前检察建议而影响本单位形象声誉和考核评优，故而对诉前检察建议的整改回复存在抵制心里和抵触情绪。二是有的行政单位存在本位业务观点，对检察公益诉讼工作存在偏见。有的行政单位的一把手法律知识欠缺，法治意识淡漠，存在单纯的业务观点，认为只要把本身业务工作搞了就行了，工作不求过得硬，只求过得去，对法定职责不及时履行或者消极履行。个别单位的一把手对行政公益诉讼一无所知，认为检察机关开展公益诉讼工作是多管闲事，检察机关的手伸得太长，管得太宽，对检察机关发送的诉前检察建议采取消极办理、敷衍整改、延迟回复。三是现行的相关法律规定不完善不健全，给强化诉前检察建议整改回复工作带来一定困难。目前行政公益诉讼工作中经常适用的只有两高的有关司法解释和最高检关于检察建议工作的规范性文件，并且这些解释和规范也有滞后和不完善之处，不能适用日益发展的行政公益诉讼之需，给实务中如何督促和规范行政单位整改回复带来了困惑和操作难题。

四、解决相关问题的对策与思路

行政公益诉讼是我国在新时期为了加强国家治理体系和治理能力现代化，更好地维护国家和社会公共利益而赋予检察机关的一项新职能。要解决上述存在问题，应当做好以下几方面工作：

1、基层检察院应当积极做好检察公益诉讼宣传，特别是要扎实做好行政公益诉讼宣传工作。一方面要不定期深入到乡镇、社区、机关等单位，充分运用群众喜闻乐见的方法，积极开展相关知识宣传，让公众明白行政公益诉讼的职责范围和职能；二要做好以案普法、以案释法。通过对已办理的具体行政公益诉讼案件进行宣传，让基层群众明白行政公益诉讼案件的积极作用，让行政公益诉讼工作能够取得社会公众和行政机关的理解信任、支持与配合。

2、基层检察院要将行政公益诉讼作为新时代检察监督职能新的增长点，新的工作亮点来谋划。基层检察院应当积极主动定期将发送诉前检察建议及行政机关整改回复情况及时向党委、人大和政府进行专题汇报，争取党委、人大及政府的理解和支持，同时也为上述机关开展有关工作提供决策依据。

3、基层检察院要紧紧围绕“创新、协调、绿色、开放、共享”发展理念，积极探索，不断创新工作方式，找准开展行政公益诉讼工作与服务高质量发展、服务保障民生的结合点，主动加强与相关行政单位的联系沟通，通过召开联席会、诉前磋商等方法，凝聚共识，协调推动解决相关问题，形成保护公益合力，共同推进行政公益诉讼工作规范有序开展。

4、建议国家立法机关开展立法调研，及时制定《检察公益诉讼法》。针对目前检察公益诉讼中法律法规不完善的情况，建议国家立法机关通过深入走访和网络调查等方式，倾听基层声音，积极开展相关立法调研，及时制定颁布《检察公益诉讼法》等相关法律，为切实做好新时期检察公益诉讼工作提供强有力的法律依据，以便充分发挥诉前检察建议的积极作用，更有力地维护国家和社会公共利益。（洛南县检察院 董煜鹏）