“可诉性”要求下公益诉讼调查取证的几点思考
最高人民检察院公益诉讼检察厅印发的《关于推进公益诉讼检察高质效办案的意见（试行）》，明确将“坚持以‘诉’的确认实现司法价值引领”作为准确把握公益诉讼高质效办案的主要原则之一。在以“高质效办好每一个案件”的基本价值追求引领实践办案的当下，“可诉性”已成为检察公益诉讼高质效办案的核心标准。“可诉性”要求检察机关办理公益诉讼案件时要遵循和符合诉讼机理，而公益诉讼检察办案的“精准性”“规范性”则直接关系案件“可诉性”的生成。《意见》提出准确把握可诉性的四个要素，即“适格诉讼主体”“违法行为”“公益损害事实”“法律明确授权”。这四个要素为检察公益诉讼可诉性的理论研究提供了相对明确的逻辑起点。本文就检察公益诉讼调查取证过程中如何落实“可诉性”要求做以论述。
一 如何把握“可诉性”作为检察公益诉讼高质效办案的核心标准
1、精准把握是否具有法律明确授权。2017年修改的民事诉讼法、行政诉讼法规定了检察机关可以提起公益诉讼的四大传统法定领域，即生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让领域。后续根据陆续出台或修订的单行法，截至目前，检察公益诉讼已形成“4+10+N”的履职格局。在公益保护“大格局”视野下把握“可诉性”的要求，首先需要检察机关在履行公益诉讼检察职能时必须依法进行，遵循“法无授权不可为”这一基本公权力运行原则。因此，在法定领域内办案为检察公益诉讼“可诉性”提供了天然的基础性保障。此外，随着经济社会的发展，为回应广大人民群众对美好生活的更高向往和需求，作为“公共利益代表”的检察机关在实践中积极稳妥开展法定领域外的案件办理。
近年来，检察机关已在公共安全、特殊群体权益保障等新领域开展了富有成效的公益诉讼办案实践探索，并受到了社会各界的高度认可。因此，如果确有必要在法律尚无明文规定的新领域启动公益诉讼检察办案，检察机关应着重办理有中央文件规定的或地方性法规支持探索的新领域案件，突出把握存在国家利益或者社会公共利益遭受严重侵害或者存在重大侵害危险、人民群众反映强烈、侵害行为具有明显违法性等条件，并综合研判监督必要性、办案效果、舆情风险等，且需要经过严格的审批程序，才能进行有限拓展，以实体精准、程序规范夯实新领域公益诉讼办案的“可诉性”基础。
2、精准把握行政行为是否存在违法性。检察机关提起行政公益诉讼的前提是负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为。据此，首先，应精准确定监督对象，即明确负有法定监管职责的行政主体。除根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第72条确定适格监督对象外，还应结合复杂的办案实际来判断。如针对同一公益损害问题，很可能出现多个行政机关分别负有不同监管职责的情形，对此，原则上应厘清监管主、次职责，以负有主要监管职责的行政机关作为监督对象；只有在负有监管职责的各相关行政机关推动问题整改作用力相当，且确有必要时，从有利于协力推动问题整改、最大化保护公益的角度出发，才可审慎地将相关行政机关均作为被监督对象。只有精准地确定了监督对象，才能确保提起行政公益诉讼时主体适格，这也是体现检察公益诉讼制度鲜明的监督性质和治理特点的前提。
其次，应精准进行行为的违法性判断。从最高检第49号指导性案例、最高法指导案例137号来看，对于行政机关是否依法行使职权应从行为、职权、结果三个要件进行综合判断，即相对人的违法行为是否得到制止，行政机关是否全面、及时、有效地采取了监管措施，公共利益是否得到有效保护等。据此，检察机关对行政行为合法性的审视应以法律、法规、规章和规范性文件等为客观依据，聚焦到行政机关“法定职责的来源”“客观履职可能性”“履职尽责标准”等诸多要素上；同时也应准确认定行政机关是否存在“违法性阻却事由”。
再次，可适当引入第三方评估机制。行政权内容的广泛性和高度技术性，决定了对行政行为违法性的判断往往具有高度专业性。检察机关可以在办案中借力具有专业背景的人大代表、政协委员，或“益心为公”志愿者、特邀检察官助理等“外脑”力量，通过组织公开听证、专家论证等方式，准确认定行政违法要素，以办案精准性、规范性保障具备可诉性。
3、精准把握是否存在公益损害事实。公益保护是行政公益诉讼的核心，公益是否遭受损害是可诉性审查的重点之一。据此，一要厘清公益与私益的界限，避免将属于特定多数人利益的私益问题作为公益诉讼案件办理。
二要全面把握公益受损情形。根据国家利益和社会公共利益受损状态，公益受损情形大体可以分为两种类型：其一是已经实际造成的公益损害，如对生态环境、自然资源造成的污染、破坏等；其二是尚未造成实际损害结果但存在重大风险隐患的情形。检察机关对损害事实作可诉性评价时，不仅应关注已出现实际损害结果的具体公益损害事实，也应关注存在重大风险隐患的抽象公益损害事实。
三要精准认定案件事实。应精准认定公益损害事实、行政机关违法行为事实、行政机关整改或救济受损公益的事实等。而精准认定事实的前提是确保各办案环节的规范性，包括规范调查取证环节以实现全面调查核实、规范检察建议环节以实现检察建议内容与诉讼请求相衔接、规范提起诉讼环节以实现受损公益得到实质性救济等。
四要准确认定因果关系。行为和结果之间具有因果关系是实现“诉之利益”的前提之一。根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第71条的规定，行政公益诉讼要求行政行为与损害结果之间具有一定关联性，即行政机关不依法履行职责的行为造成国家利益或者社会公共利益受到侵害。因此，检察机关应全面审查证据材料等，厘清行政行为与损害结果之间的关联性，确保符合可诉性要求。
五要准确把握监督的必要性。并非所有公益损害事实都具有可诉性，实践中需要结合实际情况考量监督的必要性。对于在社会发展过程中需要逐步推动完善，或需要长期持续推动才能解决的问题，通常不具有可诉性。
综上，对“可诉性”要件的深入理解和全面审查是高质效办好每一个公益诉讼案件的必由之路和内在要求。实践中，检察机关应当紧紧扭住“可诉性”这个“牛鼻子”，不断提升办案各环节的精准性和规范性，以“诉”的确认体现司法价值引领，推动实现以“诉”促“治”，以高质效法律监督促进依法行政和社会治理。
二、精准把握“高质效办案”的具体要求
“高质效办好每一个案件”是检察办案的终极目标和具体要求，“可诉性”则是围绕这一具体要求采取的措施和方法。所谓“高质效”案件，必须符合以下几个条件：
一是规范无瑕疵。高质效的案件，最低、最基本的要求，就是依法规范。线索收集要全面、立案环节要依法、调取证据要规范、磋商过程要留痕、诉前检察建议要把关、问题整治要跟进、办案效果要强化、听证准备要充分、案卷装订要规范。要把案子办成铁案，要能经得起质量评查和历史检验。
二是办案效果好。一方面，公益诉讼的首要目标是解决直接的公益受损问题。公益诉讼案件不能“一发了之”、“一诉了之”，要紧盯问题解决。对整改困难、易反弹回潮的问题，要持续跟进监督，把“回头看”常态化嵌入公益诉讼办案全流程，从宿迁程序到提起诉讼再到裁判执行每个环节都要跟进。另一方面，公益诉讼作为具有中国特色的的原创性制度，在于推动政府依法行政，促进法治政府建设，推动社会治理，因此检察官不能就案办案，还要深入分析公益受损的根本原因，对症下药，标本兼治，促进建章立制，实现长效治理。
三是做法可复制可推广。公益诉讼检察官要提高对幼稚案件线索的敏感度，树立典型案例的培育意识，在案件办理之初即用心谋划、精心打磨，通过个案的办理发挥检察公益诉讼独特的治理效能。
“可诉性”在公益诉讼语境下不仅仅指一个纠纷可以被诉诸法院的抽象资格，更具体地指向：我们准备提交给法庭的“事实”和“诉求”，是否能够通过“证据”形成一个完整、严密、经得起法庭质证和法律检验的逻辑链条。为此，在日常调查核实实践中，我们应当注意以下几个问题。
三、调查取证中应当注意的几个问题
与传统私益诉讼相比，公益诉讼面临“四座大山”。这使得满足“可诉性”要求尤为艰难。
1、证据分布的广泛性与不对称性
侵害公共利益的行为往往链条长、涉及主体多。证据往往分散在多个机构或者个人手中。作为起诉方，我们处于“信息洼地”，在线索来源、证据收集等方面都处于劣势地位。
2、损害结果认定的专业性与复杂性
环境污染、食品安全等领域的损害往往是长期、潜伏、扩散的。其认定高度依赖科学鉴定和技术评估。一份具有法定资质和公信力的鉴定报告作为核心证据，但获取成本高、周期长，且鉴定结论的科学性经常成为控辩焦点。
3、取证过程的对抗性与风险性
调查核实的对象不配合、软抵抗是常态，隐蔽取证的尺度如何把握，如何避免程序违法。
4、取证权限的局限性与程序的高要求
检察机关虽有调查核实权，其强制力有限，我们每一步的取证行为，都必须严格遵守程序规定，笔录制作、样品提取、证据固定的任何瑕疵都会被对方抓住并放大。
面临以上挑战，公益诉讼的调查工作应从以下几个方面开展：
第一，立案评估与调查方案同步启动。在决定是否启动一件公益诉讼前，就必须制定详尽的《调查方案》，明确取证方向、步骤、方法和风险应对策略，确保每一步都有的放矢，直指“可诉性”核心。
第二，巧用多元手段，破解取证难题。
1、善于运用《办案规则》赋予调查核实手段，将所有收集的证据以《办案规则》规定的九种证据类型加以体现，形成完成的证据闭环。举例子：勘验笔录。存在问题：在以往的办案过程中，经常收集一大堆视频、图片，没有注明收集时间、地点、收集人员及其他需要说明的情况，照片收集的客观真实性、关联性和合法性不足，可以通过勘验笔录将现场的情况、见证人和现场图片予以串联统一。
2、依靠科技赋能，固定初步证据：运用无人机航拍、卫星遥感、快速检测设备、区块链存证等技术，可以高效、隐蔽、客观地固定现场情况、污染物指标等初步证据，为后续的鉴定和深挖打下坚实基础。
3、构建“协同化”取证格局：特别是对于检察机关，要充分发挥公益诉讼检察一体化优势，上下级联动；加强与行政执法的衔接，利用“诉前磋商”等机制，督促行政机关提供证据或依法履职固定证据；加强与公安、审计、纪检监察等部门的协作配合。
第三，紧扣要件，构建闭环证据体系。我们的取证清单必须严格对照侵权责任或行政诉讼的构成要件来设计：主体证据：证明被告是适格的责任主体（企业营业执照、股权结构、实际控制人信息等）。行为证据：证明违法行为存在（暗访视频、排污照片、虚假宣传资料、行政机关的处罚决定书等）。结果证据：证明公共利益受损（环境损害鉴定报告、消费者群体受侵害的案例、国有资产流失的审计报告等）。因果关系证据：证明损害是由违法行为导致（专家意见、流行病学调查报告、污染物溯源分析报告等）。程序证据：证明我们履职或诉前程序合法（检察建议书、送达回证、社会组织发出的告知函等）。
调查核实要像拼图一样，让每一份证据都落在它该在的位置，最终呈现出一幅完整、清晰的“侵权事实图”。
第四，严守合法性底线，确保证据资格。 这是“可诉性”的生命线。我们必须确保主体合法、程序合法、方式合法、形式合法。
公益诉讼调查取证工作是一个系统性的充满挑战的工作。“可诉性” 如同我们手中的地图和指南针，它时刻提醒我们，所有的努力都应以法庭的认可为最终目标。公益诉讼调查应当以最严谨的态度、最专业的方法、最合法的程序，去发现、固定、组织和运用证据，真正实现“办理一案、治理一片”的社会效果。（陈佳）
