如何有效规范和制约公权力

商南县人民检察院  陈海霞

 

我国的反腐败工作面临着前所未有的严峻考验，腐败这颗毒瘤的存在关乎民心相背，国家安危。党的十八大报告首次提出了依法治国的关键在于领导干部的“法治思维”和“法治方式”，这是新历史时期对各级领导干部领导能力的一项新要求。法治的精髓是规范、约束和监督公权力的运行，这也是法治思维和法治方式的核心。法治不仅要“治民”，更要“治官”、“治权”，这就要求领导干部必须有严格、规范行使权力以及自觉接受制约和监督的思想观念和行为模式。《决定》指出，必须以规范和约束公权力为重点，加大监督力度，做到有权必有责、用权受监督、违法必追究。

一、有效规范和制约公权力的意义

“依法治权”是依法治国的核心。首先，有效规范和制约权力是“法治”的内在规定性要求。“法治”的基本涵义是指“法的统治”，即法律在一国治理中占据统治地位。亚里士多德对“法治”的解释是“已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律。”这一句话包含两层涵义：一是法治必须是“良法之治”，这主要体现的是“法治”的科学性和民主性；二是法治必须是对法律的“普遍服从之治”，这主要体现的是“法治”的权威性和至上性。依法治国或法治内在地要求必须对国家公权力进行有效的规范和制约。其次，有效规范和制约权力是中国共产党确立的依法治国方略的基本要求。中国依法治国的主体是广大人民群众，其客体是国家事务、经济文化事业和社会事务，其主要对象是从事管理国家事务、经济文化事业和社会事务的各级国家机关及其工作人员，其目的是实现社会主义民主的制度化、法律化。依法治国是“民治”而非“治民”；依法治国首先是“治权”“治官”，而不是“治民”。依法治国和法治建设的基本要求是对公权力进行有效的规范制约，对人民根本权利进行有效的保障和保护。

“依法治权”首先要把公权与私权的界限划分清楚，它不是靠行政法来确定的，而是靠私法来确定的。民法典规定人民和企业享有的“私权”，如动产和不动产“物权”，是“排他性”的权利，人民和企业可以凭藉自己合法拥有的“物权”，排除国家公权力的干涉！这就在物权与公权之间划定了界线！“私权”所在，“公权”所止！

二、腐败滋生的原因

不受制约的权力产生腐败，绝对的权力产生绝对的腐败。大量事实证明，腐败的根源在于公权力没有得到有效的规范和制约。目前，腐败大案要案有增无减，之所以造成这种局面，主要有两个方面。一是党员干部自身缺乏感恩、敬畏之心，底线迷失。在众多贪官的回忆录和悔过书中可以发现一个共同点：官员上任伊初誓言不辜负党和人民的培养及期望，用毕生的精力贡献社会和人民，而现实生活中，这些干部缺乏历史责任感和使命感，缺乏向养育自己的人民感恩、缺乏对党纪国法的敬畏，在各种形形色色的诱惑下，迷失了自己。归根结底，这些干部放松了政治素养的学习，权利观、价值观发生了扭曲。二是法律法规约束不力、体制改革不到位致使公权力缺少刚性制约。一方面，一些法规制度处于试行阶段，政策层面上存在过于原则性和粗线条的缺点，一些“模糊”问题得不到具体化，故而还未施行就遭受执行难的瓶颈，甚至在执行过程中扭曲甚至违背了决策层的初衷。另一方面，则是因为近年来体制改革和法治建设相对滞后，使得社会经济发展无形中扩充了公权力行使的范围，强化了公权力对社会经济生活的渗透力度，增加了公权力的“分量”和“含金量”，从而扩大了腐败分子的“活动空间”。

三、有效规范和制约公权力的着力点

（一）落实教育预防机制。一是教育作为反腐倡廉建设的基础，能够增强自身行为的内在调节和道德自律，在思想上、政治觉悟上不断加强和提高。通过建立科学高效的思想政治教育长效机制，促使公职人员通过内心世界的自我教育、自我学习、自我修养以实现自我管理、自我约束、自我监督、自我提高，其内在的自律意识更具有长期性和稳定性，这是任何制度和法律所不能替代的。二是充实党风廉政教育的内容。大力开展形势教育和理想信念教育，认真践行科学发展观，从纠正党员干部身上突出存在的不良作风出发，深入开展党的优良传统和作风教育，树立为民服务的价值；开展党纪政纪条规和国家法律法规教育，使每一个党员干部熟知有关规定，消除无视法律制度的现象。三是开展职业道德操守教育，使广大党员干部自觉履行宗旨、服务群众；道德力量是一种起着潜移默化和拷问良心作用的“软”力量。制约公权力的前提之一就是重塑和谐向善的社会价值取向，提高公权管理者和行使者的文化素质和思想品德，重建社会主义道德观，树立各级官员的公仆意识、服务意识、责任意识和法制观念，让全体公民和各级官员的良好素质修养、高尚的精神品德成为自觉约束公权力的思想准则和道德起点。

（二）创新党风廉政教育的形式。一是要处理好各种教育形式之间的关系，把感性直观教育与政治理论学习相结合，使党员干部做到理论联系实际、实事求是；把灌输式教育与党员干部自我教育相结合，使党员干部及时消化、吸收所学知识，提高思想政治素质；把示范教育和案例教育相结合，通过强烈的对比，使党员干部真正树立“以廉为荣、以贪为耻”的观念。二是要不断探索党风廉政教育新的形式，积极拓展教育渠道。按照主旋律与多样化相统一的原则，注重用生动的形象、人们喜闻乐见的形式和深入浅出的道理，创作反映反腐倡廉思想道德教育内容的精神文化产品，使广大党员干部潜移默化地受到教育，广泛利用各种媒体，大力宣传反腐败斗争取得的积极成果，积极营造反腐倡廉良好的舆论氛围。

（三）反腐倡廉教育进入教育体系，重点是大学校园。未成年人思想道德建设和大学生思想道德建设不容忽视，特别是在校大学生，未来的公务员主要从他们中间产生，在今后的几十年里，他们将是全面建设小康社会，实现中华民族复兴的中坚力量，他们的思想道德素质与未来党风政风息息相关。对青少年特别是在校大学生的思想道德教育可以说是对预备公务员预防腐败工作的前置。尤其是当今在复杂环境里成长起来大学生中不乏政治信仰迷茫、价值取向扭曲、社会责任感缺乏者，因而这一领域的思想道德建设具有深远的意义。

四、有效规范和制约公权力的措施

如何合理有效地制约公权力？一个必不可少的前提保证就是民主监督机制的确立与正常运转。公权力的制约涉及制度层面的分权与制衡，权力的监督涉及运行过程的监控与审查，二者的共同目标就是防止公权垄断与权力滥用。在全面推进依法治国，建设法治国家、法治政府和法治社会的进程中，必须对公权力进行有效的规范和制约，必须做到如习近平总书记所提出的“把权力关进制度的笼子里”。只有这样，才能有效地保障公民的合法权益，实现公平正义和良好的社会秩序，也才能够真正实现法治。在《决定》提出的全面推进依法治国的六项任务中，几乎每一项任务中都包含着对权力进行规范和制约的内容和精神。那么有效规范和制约公权力的措施是：坚持十个原则、建立自上而下和自下而上的双向监督结构体系、制定官员重大事项公开制度、创造公民批评监督政府官员的条件、营造全民监督的社会氛围。

（一）坚持十个原则： 1、授权原则。其实授权也等于限权，宪法赋予政府某些权力，但同时也是限制其在另外一些方面拥有权力，在行使权力时不能超越其被授权范围，越权无效；2、宪法保留与法律保留原则。宪法和法律必须限制政府不能侵犯公民的基本人权；3、国家权力分立与分工原则。公民的权力是无法与强大的国家公权来抗衡的，所以实行三权分立，由行使国家公权的机关相互制约，限制权力过于集中；公民权力对国家权力的限制；社会权利对国家权力的限制； 4、合法原则与信赖利益保护。政府机关必须依照宪法和法律的规定进行职权分工、依法办事，国家违法了，必须进行赔偿。所以《刑法》有规定，犯罪了，该罚。但法律没有明文规定的犯罪行为，不得定罪。对于政府违反了公众利益的行为，必须改正；5、正当程序原则。 通过正当程序保障实体正义的实现，政府做任何事情都要符合程序； 6、公民权力对国家权力限制的原则。不管是公民个体、集体，还是全体公民都有权力使用宪法保护自己、限制国家权利被滥用； 7、社会权利对国家权力限制的原则。公民、法人或其它社会组织拥有的权力不能被公权所破坏，这些社会权力有独立性和合法性，同时，社会权力反过来也会对公权力进行制约； 8、合法性审查原则。政府的一系列行为，必要时都应受到包括宪法和法律在内的审查，以保证其行为合法；9、合宪性审查原则。简单理解就是小法不得违背大法，地方法不得违背中央法，普通法不得违背宪法；10、 比例原则。包括妥当性原则、损失最小性原则、利益衡量原则等。也就是说，政府在行使权力时，必须符合一般老百姓认可的做法、行使权力时应多考虑老百姓的利益，不要让老百姓利益受到更大损失。

（二）建立自上而下和自下而上的双向监督结构体系。所谓“自上而下”，就是指作为执政党的中国共产党首先应通过党内权力的有效制约推动人大、政协、司法制度对政府权力的有效监督，由中央层面向社会大众逐层推进。仅有体制内的监督尚不足以形成对公权力的有效制约，如果没有来自体制外的社会制约，体制内的自我制约就很难长期生效。现代民主社会自下而上的民主监督是政治现代化的主要标志之一。社会民众只有真正具有了民主监督政府的权力，才能构成对政府的外在制约与压力。目前我国社会的民主监督主体主要为非政府组织和媒体机构。非政府组织有别于政党，是集文化、科技、社会为一体的大众化组织，它可以利用不同于政府的权力来监督政府的活动并提出建议批评。媒体机构通过报刊、电台、电视台、手机短信、网络传播等方式在一定程度上能产生监督公共权力的效用，而且这种作用日益明显。

（三）制定官员重大事项公开制度

现代政府与前现代政府的根本区别在于，现代政府及其官员不再享有任何特权，相反，官员们由于掌握着大大小小的权力，因而合理的制度甚至应当是，依据官员们所掌握的权力之大小而程度不等地取消他们的隐私权，这就包括官员的重大事项应当对公众公开，以便公众判断其是否廉洁，其所掌握的权力与本人、家庭的事业是否存在利益冲突。这样的制度将可以规范官员群体的行为，逐渐消除民众对官员的负面认知，重新塑造官民关系。这不仅合乎民众的利益，同时也合乎执政党的长远利益。

“无公开则无知情，无知情则无监督”，从这个意义上说，正在“扩容”的官员个人重大事项报告制度，接下来应当发展成为全面的官员个人重大事项公开制度，这也是公众的心声。这一制度的力度在于限制了官员的公权力行使中的肆意放大，要害在于官员的部分隐私对公众公开，让公众来监督。因此必须做好几方面的准备工作。第一，明确个人重大事项的范围和内容，对现有《关于领导干部报告个人重大事项的规定》中规定难以界定的、模糊的、抽象的内容加以明确化，具体化，对于不同级别的官员其重大事项的范围和内容也应视不同情况区别对待，但对于官员的收入财产必须一视同仁，并且作为个人重大事项的内容之一；第二，建立独立于行政体制之外的重大事项的受理机构，机构组成除更高级的党委选派人员外，基本上应是非官员身份，负责受理、审查官员的个人重大事项的申报，并赋予其一定的独立的执法权。第三、建立完备的责任追究制度，对于官员的个人重大事项隐报、瞒报的一经查实，对其采取“零容忍”的责任追究制度。

（四）创造公民批评监督政府官员的条件

《政府工作报告》中明确提出：“要深入推进政务公开，完善各类公开办事制度和行政复议制度，创造条件让人民批评政府、监督政府，同时充分发挥新闻舆论的监督作用，让权力在阳光下运行。”要做到这点，需要做好两个完善：完善政务公开、推行党务公开；完善的新闻发布制度保障公民知情权。

《政府信息公开条例》实施以来，使中国在政务信息公开方面进入了一个“有法可依”的时代，提升了政府的公信力。但政务公开还在一定的不足。其一、公开机制建设不到位。其二、公开深度和广度不到位。针对存在的现状，必须要完善政务公开。完善政务公开、奖惩、考核等机制，加强对各部门政务公开工作的考核检查，政务公开细化、严格化，并对照责任处罚规定，兑现奖惩；结合相关工作一起考核，完善责任环节，严格责任追究，考核结果作为领导干部奖惩的重要依据；其三、拓深公开的广度和深度，丰富公开的载体，对于民众的关注的重大事项的决策、问题依靠各类媒体多形式及时公开。

党委决策政府执行，各级党委某项决策，如非党委成员的党员领导干部也常常知其一而不知其二。因此也有必要推行党务公开。立足我国的基本国情，先有政务公开、再行党务公开，系“公开性”制度构建进程的必然逻辑。

完善的新闻发布制度保障公民知情权。如果没有知情权，公民对自身利益之所在、权利之所依缺乏清醒的认识，对外部世界的由来、现状及变化茫然无知，即便有机会行使参与权、表达权、监督权，也只会陷于被动而流于表面。一定意义上讲，如果剥夺了一个人的知情权，其实也就剥夺他的参与权、表达权、监督权。因此，有必要以不断完善的新闻发布制度，保障新闻媒体采访报道和舆论监督的权利，通过保障新闻媒体的知情权、采访权，达到公民的知情权。

（五）营造全民监督的社会氛围

反腐败的力度和进展大家有目共睹，然而在肯定反腐败之进展的同时，更要清醒把脉、体察、评估社会各界尤其是城乡普通百姓对腐败现状、决心、进展、实际成效所释放的复杂心态。因此要通过有效的宣传教育，强化全民监督意识。一要克服“不让监督、怕权力受损”的心态，增强监督客体接受监督的自觉性。要采取学习培训、舆论宣传、普法教育等形式，树立正确的名位观、权力观、监督观，真正把来自组织的监督、群众的监督、舆论的监督，看作对自己的关心和爱护，从而奠定自觉接受监督、从严规范行为的思想基础。二要克服“不敢监督、不必监督”的心态，增强监督部门履行监督职责的主动性。要赋予组织、纪检、审计等监督部门开展工作所必须的权限，变“虚权”为“实权”，变“软权”为“硬权”，使监督主体敢抓敢管，敢于碰硬。要明确监督责任，使监督部门充分认识到对干部选拔任用工作进行监督既是职权，又是职责。三要克服“难以监督、监督不了”的心态，增强广大党员群众参与监督的自信心。要敢于抓反面典型，查处结果要敢于及时通过新闻媒体向社会公布，在大范围内起到警示作用。要通过树立典型、表彰先进等形式营造民主健康，扶正祛邪，勇于监督，监督光荣的良好社会氛围，激发公众对反腐的决心和信息。

反腐是一个动态的复杂的社会过程，必须通过深层次的体制改革，制定完善更有力的配套制度，充分的保障公众知情、监督、决策、参与权的基础上，更大的民意进入反腐体系之中，切实加强对公权力的监督和制约，才能有效的遏制腐败，预防腐败。