关于查办和预防涉农惠民职务犯罪案件的分析与思考

 

近年来，随着国家对“三农”资金的大量投入以及惠农资金的增多，我县在这一领域的职务犯罪案件呈现上升趋势。一批“蛀虫”肆意侵食国家“三农”惠民资金，造成大量资金被侵吞、挪用，严重侵犯了国家、集体和农民利益。县委、县政府对此高度重视，要求坚决打击和防治涉农惠农领域的犯罪活动，保障惠农政策落到实处和资金安全，维护农村和谐稳定。我院充分发挥检察职能,开展查办和预防涉农惠农职务犯罪专项整治活动，为“三农、惠农”工作及新农村建设提供了有力的法治保障。现就我院三年来查办和预

防涉农惠民职务犯罪案件情况进行分析与思考，并提出遏制涉农惠民领域职务犯罪的预防对策。

一、我院查处涉农惠农职务犯罪案件的基本情况

2012年至2014年，我院围绕农村经济社会发展的中心任务和主要矛盾，把资金投入规模大、政策缺乏透明度、容易出问题的领域、项目和环节作为办案和预防重点，突出查办和预防了农村基础设施建设、农村土地流转征用和移民搬迁安置、惠农补贴等专项款物、新型农村合作医疗、农村社会保障等领域职务犯罪案件，共立案查处涉及农村土地征用补偿、家电下乡、农村合作医疗等领域的涉农惠农案件24件30人，挽回经济损失110余万元。依法判处有期徒刑30 人,占总涉案人数的100 %。具体情况如下：

 1、案件领域主要集中在惠农补贴、农村基础设施、新型农村合作医疗三个领域。其中，惠农补贴领域共查处21 件/25 人，占案件数的87.5 %，主要是移民补贴、农村医保、土地补偿、家电下乡领域的案件；农村基础设施建设领域共查处1件/3人，占案件数的4.2%；新农合医疗领域共查处2件/2人，占总案件数的8.3%。

   2、犯罪类型主要集中在贪污、受贿、挪用公款三个类型。其中，贪污犯罪共查处18件19人，占总涉案人数的63%，主要集中在家电下乡、征地补偿和农村医保领域；受贿犯罪查处 3件/ 3人，占总涉案人数的10 %，主要集中在移民搬迁领域；挪用公款案件3 件/ 8 人，占总涉案人数的27%，主要集中在土地征用补偿领域。

  3、犯罪人员主要集中在国家工作人员、依法执行公务人员两大类别。其中，国家工作人员 6人，占总涉案人数的 20%；在涉农惠民工作中依法执行公务的村干部7人，占总涉案人数的23.3 %；其他人员 17人，占总涉案人数年的56.7%。另外从学历来看，中等文化程度为重点。其中大专1人、中专1人、高中21 人、初中6 人、小学1 人。

 4、涉案金额主要集中在五十万元以下这个区间。其中，5万元以下的小金额犯罪共18件，占总案数的75 %；5到10万元的共3件，占总案数的12.5 %；10以上20万以下的共1件，占总案数的4.2%；20万以上50以下的共2件，占总案数的 8.3% 。

二、我县涉农惠民领域职务犯罪的主要特点

1、从犯罪比重分析，“三农”资金是涉案重灾区。一是征地补偿、家电下乡领域贪污犯罪所占比重较大。二是农村医保领域贿赂犯罪所占比重较大。三是退耕还林贪污、挪用犯罪所占比重较大。四是移民搬迁补偿以合伙贪污犯罪为主。

 2、从作案手段分析，方法隐蔽和团伙勾结是涉案关键点。一是方法隐蔽。主要是涉案人利用职务之便或工作便利，采取伪造单证或相关资料，弄虚作假、虚报冒领、重复报账以及收入不入账等方式套取国家资金,尤其以虚报冒领、重复报账情形居多。而相关监管部门对补贴的发放主要是形式审查为主，对具体内容的真假无法赠别，监管部门的审查或检查流于形式，未能发现事实真相。同时由于对上报的补贴数没有张榜公布，或未在显著位置公布，人民群众和相关部门也就无法进行及时的、有效的监督，套取补贴款再占为己有的情况也就很难被发现，具有很强的隐蔽性，因此有些项目的惠民补贴套路，被同行业的其他部门竞相效仿。另外，在被查处的干部中，大部分是连续多年占有套取的补贴款，最终构成了贪污连续犯，依法被追究刑事责任。农村基层组织连选连任,人员任职稳定,任职时间长达十几二十余年，作案次数多,时间跨度长,其犯罪行为严重侵害了群众利益,产生了十分恶劣的影响,严重损害了党和政府的威信。二是团伙作案。主要是多数职能部门的国家工作人员伙同非国家工作人国员共同作案，或者不同单位的国家工作人员互相勾结作案。

三、我县涉农惠民职务犯罪的原因分析

经调研分析，我县涉农惠民职务犯罪的原因复杂多样，既有侥幸心理和自律缺失导致权钱交易等主观方面的原因，又有宣传教育不到位、管理监督不得力、预防制度不健全等客观方面的因素，主要表现：

1、犯罪主体心理不健康。经不起金钱、权力、美色等诱惑和当下社会种种不良风气的影响，发生心理变异，滋生了权钱交易、错误估计形势、侥幸心理和自律丧失等四个方面不健康的心理表现，认为权力是个人争来的或买来的，有权不用、过期作废，甚至有些犯罪分子没有条件也要积极创造条件以权谋私，导致自己大大的错误的估计了形势，越走越远，越陷越深，不管什么钱物、不管什么手段，只要能够为自己捞到好处的，不惜铤而走险，违法犯罪。

2、惠民政策宣传不到位。由于政策宣传不到位，绝大部分村民除了知道涉农补贴的领取方式外，关于补贴款的性质、发放对象、标准、时间、核定监督的程序等等都不清楚。农民丧失知情权的同时，也就丧失了对补贴发放的监督能力。基层百姓的监督缺位，导致基层干部随意虚报、隐瞒涉农惠民补贴现象的发生。

3、补贴资金公示不规范。按照国家规定，对有关惠民补贴数应当张榜公示，发现问题人民群众有权提出异议。张榜公示这个程序非常重要，其目的是接受监督，接受基层和相关利益人最直接、最及时的监督。但在很多地方，这一核心环节没有得到切实履行，出现了监督的盲区，导致弄虚作假套取补贴。

4、涉农资金监管不严格。对涉农资金分配末端的资金使用情况的管理比较薄弱。在涉农资金分配末端,缺乏必要的领用分配程序及监督程序,村集体或村干部领到钱后,如何分配,缺乏有效监督,农民利益容易受到侵害。尤其是对短期性、临时性项目资金的管理比较薄弱。包括扶贫、救济等各种涉农惠民补偿款,尽管有资金使用管理规定,但由于不公示、透明度差,给付环节简化,缺乏必要的领用监督程序,经常成为中饱私囊的目标。

5、干部法纪观念不牢靠。各类惠民补贴是国家为补助农民的专项资金，发放补贴也是国家提倡生态保护、平衡农民收入的重要手段。涉农补贴款无论是被挤占挪作他用，还是被个人侵吞占为己有，都是违法行为。然而在一些干部眼里，虚报涉农专项补贴款被视为“占的是国家的便宜”。这种目无法纪的思想意识助长了胆大妄为。

 6、有关部门履职不认真。现有的涉农惠农补贴申报、审查程序不规范、不严密,只是笼统规定了上报程序,在复核上往往流于形式。以退耕还林补贴为例,在退耕面积层层上报过程中,虽有多个部门审核、复核,但没有哪一个部门能真正掌握实际退耕面积,造成虚报面积和规模。

 7、监督制约机制不健全。一是纵向监督软弱。事前审核流于形式，把关不严,为虚报冒领提供了可乘之机；事后对资金的去向不能跟踪监督，导致被套取的补贴款被私分或流入“小金库”。二是横向监督虚化。有的单位在领导分工、人事安排、财务管理等方面未建立与专项资金管理配套的工作制度,分工不明、权责不清,起不到相互监督相互制约的作用。三是群众监督流于形式。在村务、财务公开中,为了应付上级检查,也设置了“公示墙”、“公示牌”等，但公开的信息不具体、不全面、公开的程序不规范、公开的时间不及时、监督的补救措施繁琐。

8、村级财务管理不得力。虽然实行了村账乡管,但乡镇对村账管理不全面,具体账目还是村级组织自己管理,财务管理极其混乱，广受诟病，经常引发冲突和人民群众不满而上访。一是账目残缺不全，二是基层组织缺乏严格的分工制约机制,三是白条、私人开支的假发票过多，真假难辨。四是村会计频繁更换,账目遗失,村级组织财务状况无法衔接,给基层组织人员贪污贿赂犯罪提供了掩护，五是农村基层组织财务开支随意性大,吃喝账目过多,各种名义的开支都以加班费、招待费的名义报销,缺乏严格监管。

四、我院查办和预防涉农惠农职务犯罪案件的几点做法

近年来，我院立案查处涉农惠农案件24件30人，挽回经济损失110余万元，依法维护了国家和农民群众的根本利益，有效化解了社会矛盾，避免了上访事件发生,有力服务了社会主义新农村建设工作大局，取得了较好的政治效果、法律效果和社会效果。其做法：　　

端正思想认识，理清办案思路。视“群众利益无小事”,认真对待事关群众切身利益和社会稳定的涉农贪污贿赂等职务犯罪案件。在确定近年反贪工作思路时，结合乾县实际特点，把涉农惠农资金领域的职务犯罪作为案件查办的重点领域，提出了“围绕资金，找准方向，集中突破”的办案思路，切实维护人民群众的合法权益。在查办涉农职务犯罪案件中“立足工作实际找准切入点、关注重点领域找准突破点、着眼新农村建设找准结合点”。该类案件一旦立案,无论涉案金额大小、涉案人员职务高低、社会关注度浓淡，一律同等对待,要求办案干警不忽视任何一个案件线索,有方向、有目标、有计划、有措施地开展工作。

立足工作实际，找准案件切入点。紧密贴合群众，维护农民利益。建立了查办涉农职务犯罪案件“专职负责、部门参与”的工作机制，研究制定落实查办案件的计划、方案、措施、办法，细化任务和责任并纳入全院目标责任考核。组织干警深入乡镇、农村进行调研，倾听农民群众的呼声，找准阻碍新农村建设、发展的瓶颈和影响基层稳定的热点问题，进一步掌握农民群众对检察工作的新期待，立足检察职能，深入摸排案件线索，确立查办重点。对群众举报的线索认真进行综合分析，从中甄选出有可查价值的案件线索，切实做到有的放矢，有效提高成案率。  

关注重点领域，找准案件突破口。突出查办侵吞农村土地征地补偿款职务犯罪案件。把关乎人民群众切身利益的小城镇建设、工业园区建设、新农村建设、福银高速公路绿化带建设等重点项目所涉及的拆迁、征地补偿款发放问题，作为查办职务犯罪的重点，组织精干力量采取内查外调、同步展开、逐步深入的方法，加大此类案件的侦破力度。突出查办近年来在取消农业税之后国家出台“粮食直补、退耕还林”等支农惠农政策执行中某些基层干部不顾党纪国法，利用职务之便为自己谋求私利，严重挫伤群众利益的职务犯罪案件。突出查办因农村财务管理混乱而某些村干部以权谋私，对上级下拨的专项资金采取规避集体领导决策和民主管理监督手段，将人财物权力集中搞暗箱操作的职务犯罪案件。2013年，乾县境内S107省道拓宽工程开始施工，针对该工程涉及征地面广、资金量大的特点，把该工程涉及征地补偿选为主攻方向，快速突破。首先选定一个涉及资金量大的村组作为案件突破点，派员进行外围摸排走访，对整村的赔付情况及各群众户在这次征地过程中的赔付情况进行全面掌握；再快速出击，接触该村村干部进行深入调查，通过调查，一举查获该村干部陈某、俱某等挪用土地补偿款的事实，从中立案侦查1案3人。

着眼新农村建设，找准案件结合点。坚持查办案件与“以案释法”相结合，注重加强对涉农惠农职务犯罪案件发案特点及规律的研究，结合典型案例积极开展法制讲座和警示教育活动，有效增强了农村干部的廉政意识和守法意识，从源头上杜绝职务犯罪的发生。坚持宣传教育与专项预防相结合，会同县委组织部和党校共同建立“农村基层干部职务犯罪预防知识轮训班”，组织农村基层组织人员观看预防职务犯罪警示教育片，进行预防职务犯罪专项教育。坚持办案与制度建设相结合。认真分析查办每一起案件的发案原因，查找管理上的漏洞，及时向其主管部门提出检察建议，协助发案单位建章立制，确保村干部的每项公务行为都有章可依、有制度可循。如针对陈某、俱某等挪用土地补偿款一案，召开全镇村级干部大会通报案件基本情况，结合办案开展村官职务犯罪预防讲座，分析发案原因，提出堵塞涉农资金管理漏洞的检察建议。

围绕社会热点,瞅准查办案件目标。针对国家在拨付大额涉农资金项目中村干部涉嫌贪污、挪用犯罪出现窝案、串案较多的情况,加大查办力度。2012年以来,途径乾县的高速公路开工建设,涉及农民土地征用补偿费用巨大,资金流向密集,个别村土地补偿款有数百万之巨。我院认真分析落实惠农政策现状,主动走访基层，深入农民家中，了解涉农资金管理使用情况，对存在的问题如实记录，从中获取案件线索。同时从已立案侦查的案件入手，梳理相关涉农政策，对涉及参与专项涉农资金申报、管理、使用的部门进行摸排，有的放矢查处案件。根据初查所获取的线索，从涉农资金的申报、入账、使用、发放等环节入手，认真查阅账本、清册，对有不实之处及时跟踪，形成书面材料，对可以成案的及时立案，并制定详细侦查方案，集中力量进行迅速查处。在办案过程中,领导亲临一线指挥,对涉案数额较大的嫌疑人亲自谈话促供；办案干警思想重视、齐心协力、士气高昂,确保办案工作的顺利开展。

及时返还案款，保障农民群众利益。有效对接查办和预防职务犯罪案件的结合点，通过及时返还涉案款切实维护群众利益，以案说法，积极有效警示和预防村级干部职务犯罪案件的发生。2014年8月，院反贪局根据群众举报，立案查办了在S107省道拓宽改造工程项目中，我县梁村镇梁村街村2名村干部挪用县土地局给该村拨付的征地补偿款543489元用于个人营利性活动和挪作他用的职务犯罪案件，随后依法收缴了全部涉案款。为了维护国家、集体和群众的合法利益，警示和预防村级干部职务犯罪案件的发生，根据《刑事诉讼法》第198条“被害人的合法财产应当及时返还。”和高检院预防职务犯罪案件的相关规定，在当年10月22日中午，与梁村镇党委、政府联合在镇政府会议室召开了案款发还暨以案说法警示教育大会。咸阳市检察院预防处领导、我院领导和部分干警、梁村镇政府领导和全镇所有村干部共计100余人参加了会议。会议由我院反贪局长蒲逸豪主持，马茂林副检察长就检察机关查办该镇村干部职务犯罪案件向镇政府提出了检察建议，市院预防处长穆攀峰就预防村级干部职务犯罪案件做了重要讲话，镇党委书记南文涛做了表态发言。会议期间，我院向镇政府返还了涉案款，并由该院预防科长刘静同志以案说法、对参会村干部做了警示教育报告。我院积极参与社会管理创新，将办案与预防犯罪相结合，切实维护群众合法权益；以案说法警示教育村干部学法、用法，努力为民办实事、办好事的举措取得了良好地法律效果和社会效果，参会人员反响强烈，干部群众纷纷称赞：“乾县检察院就是真心实意为群众办事的！”

五、当前我县涉农惠民领域存在问题的反映

通过案件查办、走访群众和综合调研分析，当前我县涉农惠民领域主要有以下几个现象和问题的反映：

1、征地拆迁补偿费方面，主要集中在补偿政策不透明、补偿标准欠平衡、补偿费发放或领取不规范有暗箱操作等三个方面比较强烈的反映。

 2、安置工程滞后方面，主要集中在安置地没有考虑农民生产生活的便利。一是新安置房离原生产作业地有的几公里远，没有就近安置，搬迁户意见大。二是土地征用几年，房子撤了几年，新安置房还未建好。三是群众对安置公平、合理性有意见。

 3、惠民补贴方面，一是惠民补贴欠公开，有的暗箱操作，如廉租房安置存在暗箱操作，真正困难的得不到，有的人不符合条件的制造条件居进了。二是惠民款项审批发放不规范，财政审核仅凭某些人造表就发。

4、主管部门从中分肥，“三农”投资惠民项目主管部门从中分肥，如各项惠民补贴，个别主管部门买通部分农户养殖户虚抄项目或以少报多套取国家资金。个别工作人员借审批抄表捞取好处。

5、预防监督工作不得力，内部监督走形式，外部监督不懂政策和业务不便监督。

六、遏制涉农惠民领域职务犯罪的预防对策

   1、强化宣传教育，预防职务犯罪。一是要对国家公职人员加强法制教育,树立勤政为民意识。各类补贴政策，是近年来国家实施的新型惠农政策，关系到广大农民群众的切身利益。各级政府相关职能部门必须明确，这些补贴政策惠及的对象是农民，各项惠农政策的好处只能落实到最广大农民身上，而不是其他人。二是要加强涉农补贴的政策宣传。在统计补贴上报数据之前，要将当年涉农补贴的政策以发放“知情书”、惠农政策手册或对村民代表集中培训等形式，真正让惠农政策深入人心，增强广大农民群众对惠农政策的知情权。

2、加大补贴公示力度，源头防腐。各项惠民政策的具体补贴数要按照规定的时间和程序及时公布，让群众及时知晓。要尽量减少中间环节，尽可能将惠农补贴直接落实到农民手上。例如征地补偿要严格坚持事前公示，凡未经公示程序和村民认可的，一律不得拨付补贴。农机补贴要减少中间环节，搭建农机购置的阳光交易、公平交易平台，铲除权力寻租的土壤。村委会的财务收支情况和涉及群众切身利益的各项惠农补贴，应当及时公布，防止虚报和隐瞒。

 3、建立切实有效的监督机制，强化监管。各级行政主管部门和财政部门是涉农惠民补贴核定工作的责任主体，应当认真做好补贴的核定工作，必要时定期深入基层做抽样调查核实，或者对大额补贴直接深入基层做具体调查，不给犯罪分子可乘之机。土地管理部门应当严格土地征用程序的行政审查，对实物量调查表要求一式多份，征迁组长、记录人员、纪检监察各持一份，防止随意涂改增删。强化对征用面积和地类的集体会审，强化行政审批事前事中事后的监管。财政部门应当和村民建立信息直通机制，避免因信息不对称出现问题。“村账乡管”从本质上说应是对村级账务的监督和管理，而不仅是代为作账。因此，应加强对村委会集体收入、开支等财务行为的有效监督管理，及时清查，及时入账，并对其合理、合法性进行有效监督。

4、强化犯罪预防，堵塞管理漏洞。一是结合办案有针对性地提出检察建议，做好个案预防。我院针对查办涉农惠民职务犯罪过程中发现的问题，向有关部门和基层组织发出检察建议书 30 余份。二是开展重点岗位和重点人员的预防。重点防范村支部书记、村委员会主任，以及参与到土地征用、房屋拆迁、惠农资金发放等工作中的国家工作人员，严防违法犯罪的发生。对典型的涉农职务犯罪案件进行曝光，发挥震慑与警示作用。

5、加大查办力度，遏制高发势头。我院强化与公安在案件管辖上的分工协作,杜绝“两不管”案件的出现。依托检察工作联络室建立案件线索受理制度，深入农村，走进农户,发现线索，拓宽案源，发现一件查处一件。深入查办重点领域窝案串案,扩大办案的规模效应,增强办案效果和震慑力，保持对涉农职务犯罪的高压态势。强化侦查一体化机制,形成打击合力，保证案件顺利查处。健全联席会议制度,加强与公安、卫生、国土、林业、移民、水利、农业、畜牧、农机等多个执法部门的联系,增强协作配合能力。认真落实办案风险评估预警机制,讲究办案方法,把办案风险降到最低限度,切实防止因考虑不周、执法不当引发或者激化社会矛盾,影响检察机关执法形象和社会和谐稳定。（供稿：乾县检察院李宝华 刘静）