律师参与信访工作的探讨

商洛市人民检察院党组成员、副检察长  李书志

近年来，涉法涉诉信访问题有增不减且信访对象趋于多元化、信访内容趋于复杂化、信访形势趋于多样化。为妥善处理好这些信访事件，律师参与信访工作至关重要。实践证明，让律师作为第三方参与到涉法涉诉信访的矛盾纠纷调解之中，充分发挥其执业专长和职能作用，及时为信访群众提供专业的法律援助，引导上访群众通过合法途径表达利益诉求，准确把握信访诉求，提出合法合理建议，对预防和化解社会矛盾，促进社会和谐稳定，营造畅通有序的信访工作新秩序具有重要作用。但也存在一些问题和不足，有待不断改进和完善。

一、律师参与信访工作的优势

律师作为第三方参与信访工作，相比过去单独由政府信访机关或其他职能部门处理信访案件而言，更具有专业性、独立性、服务性，能够在信访人与政府相关部门之间搭建一个沟通平台，成为解决信访案件的一种新渠道、新途径。

1、具有较强的专业性。涉法信访案件反映问题一般都较为复杂，没有较高的法律知识水平，很难提出妥善解决的办法。律师熟悉法律诉讼业务，对法律和政策的理解较为准确，让他们参与信访工作，最大限度的发挥其专业优势，积极为信访案件的处理提出切实可行的法律意见，供有关部门采纳、借鉴，有助于信访案件及时合理合法解决，促进信访工作法治化水平的提升。

2、具有较强的独立性。律师执业过程相对独立，在社会公众中具有较强的公信力和亲和力，律师参与接访，可以为信访群众解答法律疑惑，提供系统、专业的法律知识，帮助群众找到依法解决问题的途径，切实维护信访群众的合法权益，提高他们的法律意识，增强依法信访的观念，促进信访工作的依法有序管理。

3、具有较强的服务性。由于参与信访工作的律师是专门为信访群众和信访部门提供法律服务的，不收取报酬，不谋取个人利益，信访群众和信访部门无需付出代价即可获得法律帮助，满足法律需求。同时，可以通过对来访群众合情、合理、合法的思想疏导，并运用法律手段引导群众信访，使群众对自身的行为有正确的认识，从而减少和避免无效上访和重复信访；配合党委、政府和有关部门依法处理一大批复杂疑难信访和群众性上访案件，促进社会矛盾的化解，维护社会和谐稳定。

二、律师参与信访工作存在的问题

律师参与信访工作虽取得明显的社会效果，但也存在着不容忽视的问题。

1、认识上存在偏差。信访矛盾化解职能部门没有充分认识到律师在化解信访矛盾上的重要作用，往往凭经验和习惯做法，在处理过程中出现程序上缺乏规范性，措施上缺乏针对性，方法上缺乏技巧性，造成初次处理留下瑕疵和隐患，让一些无理取闹的信访当事人抓着不放。有的单位由于对律师存在偏见，不愿让律师过多的介入，从客观上限制律师参与信访矛盾化解的作用发挥。

2、缺乏必要的经费保障。目前，参与信访和化解社会矛盾纠纷工作的律师，其收入均是自收自支，律师参与政府化解矛盾均为无偿的，而市场经济的主要价值观念是金钱，这就降低了律师参与信访的工作积极性。律师参与信访是难度强、工作量大、时间长的工作，一般人不愿意承办这样的信访案件，律师也怕被“缠”，怕碰到无理取闹的信访当事人，纠缠不清，影响自己的业务开展。

3、缺乏良好的法治环境。随着普法教育的深入开展，公民的法制观念和维权意识有较大提高，但少数公民的法律意识仍然比较淡漠，当自己的合法权益受到侵害时，虽有维护权益的意识，却不愿通过诉讼途径解决，往往采取集体上访、越级上访、聚众闹事，给社会稳定带来不利影响。部分律师在参与化解矛盾纠纷时被当事人骂为政府的“狗腿子”，降低了律师参与信访的作用发挥。

4、被动参与且程度不深。在参与信访接待的过程中，律师大都是“完成任务型”，只解决自己接访过程中遇到的问题，对这些问题只作简单的法律分析，仅仅以中立者的身份参与接访，既不需要对政府的信访接待任务负责，也不需要对当事人的具体信访案件负责。

5、参与信访工作介入时间滞后。从多年信访工作实际看，只有那些久拖不决的信访矛盾才引入律师参与，而且上访时间越短信访人越容易接受律师所提出的法律意见。对于那些信访积案中的信访人，上访时间越长，律师越难与这类信访人进行有效沟通，有的信访人在谈话途中竟扬长而去，根本不愿意和律师沟通，这亦反映出律师参与信访工作时间上存在明显的滞后性。

6、参与信访工作配套机制不健全。目前，涉及律师信访化解的相关工作配套机制尚未全面建立，阻碍了律师在信访化解工作中发挥更大的作用。一是缺乏协调工作机制。信访事项材料收集工作缺乏保障，律师所获得的相关资料不足，他们只能通过不断联系各方收集材料，导致在收集信访材料上花费大量的时间和精力；信访化解方案的不确定性，使得本来可以成功化解的信访矛盾难以实现，更让信访人对律师的独立性产生强烈的怀疑，最终使得第三方律师无法化解矛盾。二是律师意见书效力无保障。实践中部分信访部门、信访责任单位没有认识到律师参与信访工作的重要性，觉得律师参与可有可无，更有甚者，只是将律师视为信访工作中可选择的形式要求，偏离了引入律师参与信访工作的初衷。正是由于律师在信访工作中不受重视，导致律师所出具的法律意见书效力无法保障，律师意见书倾向于流程形式，使律师参与信访工作的作用受到制约，不利于化解信访矛盾。

三、改进律师参与信访工作的对策

信访工作被称为“天下一难”。真正使律师在信访工作中发挥重要作用，实现律师参与信访工作的预期目标，必须建立健全新形势下律师参与涉法信访工作的长效机制，不断加以改进和完善。

1、完善律师参与信访工作的机制建设。一是建立健全由司法行政机关负责组织、协调、调度，政府信访部门、律师行业管理部门、参与信访律师联动，全社会共同参与的信访工作新格局。二是定期研究在律师参与信访中发现的带有倾向性、苗头性、普遍性的突出问题，及时向党委、政府提出分析报告，为领导民主决策、科学施政提供第一手资料。三是由参与信访的律师以“以案说法”的形式，深刻剖析信访事件产生的社会根源，定期对政府职能部门工作人员进行培训，杜绝不作为、乱作为情形，不断提高政府依法行政水平。四是通过媒体公布接访律师联系电话，使老百姓有困难、有矛盾不是直接到政府上访，而是直接与接访律师联系，通过法律途径解决问题，减少群众与政府之间冲突，有效化解社会矛盾。

2、加强对律师参与信访工作的组织协调。一是各级党委、政府和信访部门应高度重视律师参与处理涉法信访工作。对律师在参与涉法信访工作中遇到的困难，及时协调解决；对接访律师依法提出处理意见应当及时研究处理，认真落实，真正为信访人解决问题，维护律师的良好形象。二是各级司法行政机关、律师协会加强与本级党委、信访部门的沟通联系，共同研究部署律师参与处理涉法信访工作，组织、督促有关律师积极参与涉法信访接访，为律师参与处理涉法信访工作提供有力保障。

3、把握好律师参与信访工作的介入时间。实践中，信访部门接到的信访案件纷繁复杂，而律师资源和精力有限，每件信访案件都有律师参与不太现实，但有些信访问题若律师不提前介入，就会使问题久拖不决，调解效果越来越差，最后即使律师介入也难以取得更好的效果。因此应根据不同的信访问题，区别对待律师的介入时间。

4、提高律师参与信访工作的质量水平。首先，不断增强律师的群众观念和集体观念，提高大局意识、服务意识，为参与信访工作奠定思想基础。其次，坚强不懈的抓好对党的方针政策和法律知识的学习，提高律师的政策和业务水平，适应接访工作的需要。再次，深入研究新形势下律师参与活信访工作的有效方法和措施，及时总结经验，拓展工作思路，改进工作方式。最后，加强对律师队伍的教育管理，确保律师在参与信访工作中，既能严格遵守职业道德和执业纪律，又能遵守信访工作纪律，不断树立律师队伍的良好社会形象。

5、建立律师参与信访工作的激励机制。各级党委、政府应尽快建立健全律师参与信访工作的经费保障制度，各级司法行政机关、律师协会大力鼓励律师参与涉法信访工作，建立激励考评机制，大力宣传律师参与信访工作的先进事迹和成功的典型案列；对工作不力或接访中产生不良后果的，依照相关规定给予处罚和处分，并把律师参与涉法信访工作的总体情况纳入年终评先选优的重要内容。