新形势下基层检察院检察委员会运行机制探析

   柞水县人民检察院  党典章

　

我国检察机关是具中国特色社会主义的检察机关，检察委员会是讨论决定重大、疑难、复杂案件和重大事项的法律决策机构，在总结检察经验、讨论决定个案和决定有关检察业务工作中重大问题等事项中发挥着十分重要的作用。司法体制改革后检察机关的职能发生了重大的调整变化，相应的检察委员会讨论决定的事项内容和机制也随之改变，基层检察院面临的是十分繁重的办案任务，因此完善司法责任制背景下的检察委员会运行机制是检察机关亟待解决的现实问题。

一、中国特色社会主义检察制度决定检察委员会的法律地位 
　　我国检察机关的检察委员会体现了中国特色，显现了法律监督机关的法律地位。检察机关的法律监督性质在检察委员会主要表现为：一是以检察决策体现法律监督权的形式。检察委员会是检察机关的决策组织，为实现检察机关法律监督活动正常顺利进行，针对检察机关在法律监督活动中的重大问题进行集体决策，这种检察决策实际就是检察工作中的一个部分，是法律监督工作的一个组成部分，检察委员会的工作体现了检察机关法律监督权的具体行使。二是检察决策具有法律监督的国家属性。在我国的检察制度中，依法独立行使检察权的只能是检察院，而作出如何行使检察权的检察决定依法只有检察长和检察委员会。检察委员会的决策权按照民主集中制原则来行使，检察委员会中的少数或者个人不能以检察委员会名义决策。三是检察法律监督决策的有限性。检察委员会对检察工作的决策不是无限检察决策，是有限检察决策，只针对检察机关依法行使法律监督权的重大问题、重大案件方面进行审议并作出决定，不对检察工作中的一般问题、一般案件进行决策。 

二、基层检察院检委会运行机制现状

 （一）目前基层院检委会工作情况 
　　近年来，各级检察机关按照高检院的统一部署，积极开拓进取、大胆探索创新、经过近几年的努力，检察委员会改革工作取得了初步成效，主要表现在：各级院设置了专门的检察委员会办公室，并进行了合理化的归口管理，就笔者所在的县级院而言该项工作由检察综合业务部负责，并指派一名员额检察官专门负责提交检委会案件的审查、沟通协调工作，检委会工作的开展已步入日常化、制度化和规范化的轨道。大胆选拔任用了一批年富力强、学历高、懂专业，有工作经验又有议事决策能力的检察官为检察委员会委员，为检察委员会补充了新鲜血液，为推进检察委员会改革奠定了良好的基础。 

（二）存在的问题
    一是检察委员会委员业务素质不高。主要体现在部分检委会委员不适应新形势下检察委员会改革的需要和检察机关公正司法执法的要求，疏于对最新检察业务系统全面的学习，结构和内容仍停留在以往，尤其是对民事行政相关法律知识的学习显得十分匮乏，一定程度上影响了“抓大事、疑难事”作用的发挥。

二是检察委员会行政色彩偏重。检委会决策过程中实行的是“民主集中制”原则，实践中检委会委员往往跟随的是承办人的意见，逐渐产生依赖和不责心理，淡化了委员的责任心和工作积极性。同时在司法责任制改革背景下，根据相关规定，检委会委员应当是检察机关中具有一定法学理论功底和丰富司法实践经验的员额制检察官，但实践中，检委会委员资格往往与行政职务挂钩，具有较浓厚的性政色彩。在个别检察院仍存在检委会专职委员未入额的问题，也直接影响检委会机制的正常运行。

三是检察委员会职权范围模不明晰。根据新修订的《人民检察院组织法》及司法改革有关精神，提交检委会讨论审议的案件应当是重大案件和其他重大问题，特别是对“重大、疑难、复杂”案件的范围定位不清，实践中存在两个问题：一是规避议题提请讨论，本应提交检委会讨论决定的案件，办案部门或者承办人员有意避开检委会程序而自己做出决定；二是故意推卸责任，对本不应该由检委会讨论决定的案件，办案部门或者办案人员害怕承担责任而将问题上交检委会决定，可能导致检委会工作量加大，影响了检委会议事议案的质量和效率。

三、检委会制度缺陷存在的原因分析 

实践证明，检察委员会的现有格局虽然在一定程度上强化了检察机关的监督职能，但是整个检察委员会制度并没有得到实质性优化，法律赋予检察委员会的地位、职权在实际工作中没有得到充分体现。究其原因，主要有以下几点:

一是制度设置还有一定局限性。我国检察机关的领导体制是“双重领导，地方领导为主”，各级检察机关除受上级检察院的领导外，还受同级党委的领导和同级人大的监督，检察机关在人事、中心工作等方面均接受所在地行政权的控制和管理，因此不可能摆脱地方势力的束缚和掣肘而独立地履行法律监督职能，严重影响了检察机关的工作力度和执法效果。

二是检委会委员产生方式不够科学。在基层院检委会委员除去党组成员外，一般都由业务部室的正负职担任委员，很少设置专职委员。亦或是检委会委员和行政职务挂钩，具有较浓厚的行政色彩，致使一些业务能力较强但是行政职务较低的员额检察官失去了进检委会的资格，导致检委会这一法律专业水平较高的议事机构失去了强有力科学人员的配置。

三是检委会流转决策方式不够高效。按照《人民检察院检察委员会议事和工作规则 》14条的规定，“检察委员会会议议程确定后，检察委员会办事机构一般应当在会议举行三日以前，将拟审议的议题、举行会议的时间和地点通知检察委员会委员、列席会议的人员和有关承办部门，并分送会议相关材料。”而实践中，案件承办人由于办案时间较紧，往往在案件到期的前一天甚至是当天才将案件提交检委会办公室进行审核、研究上会，这就造成了提请检委会研究的案件或者事项的准备审核时间严重不足、检委会委员们没有足够的时间了解和把握案情，导致讨论案件发表意见时质量不高、亲历性不足，影响了议事效果和决策的质量。

四是检委会承担司法责任界限不够明晰。在检察官办案模式下，检委会集体决策，集体对检委会决定负责。但实际上集体决策就是无人担责。在司法责任制背景下，根据《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》第37条和40条的规定，属于检察长（副检察长）或检委会决定的事项，检察官对事实和证据负责，检察长（或副检察长）或检委会对决定事项负责。检察官向检委会汇报案件时，故意隐瞒、歪曲事实，遗漏重要事实、证据或情节，导致检委会作出错误决定的，由检察官承担责任。检委会委员根据错误决定形成的具体原因和主观过错情况承担部分责任或不承担责任。也就是说检察官对事实和证据负责，检委会对错误决定负责，但是如何负责、怎样追责，没有明确的规定。

四、完善司法责任制背景下检委会运行机制的几点思考

一要建立健全科学高效的检委会委员选任考核机制。科学改革检委会委员的产生方式，应该本着“积极、规范、务实、高效”的原则，在严格按照高检院发布的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》的规定基础上，严把检委会委员的任职资格与条件，打破论资排辈及行政化色彩浓厚的固有思维，大胆启用检察实践经验丰富、业务能力强的年轻检察官进入检委会。同时在具备良好政治素质和业务素质的检察官中设置1-2名专职委员，以弥补检委会作为一个集体组织的司法性不足问题，为检察长和检委会决策提供合理、具体可行的意见和建议。

二是转变议题审查模式，增强案件亲历性。实践中，各检委会委员往往是在会议召开前几个小时才知道所讨论案件议题，在承办人汇报的过程中才知道案件的事实和证据，缺乏足够的时间和畅通的渠道熟悉案件或者议题的详情。为了保障委员委员更好的熟悉把握议题材料及相关证据、依据，一方面承办人在尽早提请案件和事项的同时，可以借助全国检察机关统一业务应用系统，推广运用电子卷宗，设置共享，实现检委会委员会前网上阅卷，增强检委会委员对案件的直观感受，以弥补检委会在办案亲历性方面的不足。

三是建立健全检委会学习制度，提高委员综合素养。建立健全例会制度，一是要规范检委会办公室在收集议案、审查业务部门提交案件方面有明确的时间观念，增强其工作的主观能动性和前瞻性；二是通过提请检察委员会审议的事项，及时讨论决定其他有关检察工作的重大问题，及时总结检察工作的经验，以便检委会发挥其业务指导作用；三是加强检委会委员的学习培训。面对新法律、新规定不断出台的现状，检委会委员一定要增强学习的主观能动性和积极性，不断更新自己的知识，必要时可以邀请业务专家进行专题讲座或者报告，做到全面掌握检察业务，与时俱进、拓宽视野。

四是加强对检委会决议的跟踪督办。检委会作出的决议具有法律效力，必须坚决予以执行。由检委会办公室负责对决议进行督办、催办工作，对于决定在执行中遇到的问题，及时向检委会反馈并做好汇报及问题的协调沟通工作，同时明确有章不循、决而不行的纪律责任和违法后果，保证检委会决议落在实处、坚决维护检委会的权威。

五是构建完善检委会决策责任的追究机制。检察官办案责任制改革的一个重要原则就是“谁办案谁负责，谁决定谁负责”，但是这一原则只是针对授权范围内的检察官有权独立决定的案件而言的。而检委会实行的民主集中制，在检察长的主持下讨论决定重大案件和其他重大问题。因此对于检委会错误决定的责任划分，应该根据不同的情况予以处理。一方面检委会决定改变案件定性或者部分改变的，检委会对决定或者改变的部分负责，对于未改变的仍由承办的检察官负责；另一方面要理清主次责任，若检委会全体到会委员一致同意作出的决定，检察长承担主要责任，其他委员承担同等责任。如果检委会到会的绝大多数委员和检察长同意作出的决定，检察长承担主要责任，其他同意的委员承担同等责任，反对或者不同意的委员不承担责任。如果检察长不同意多数人的意见，通过报请上级检察机关作出的决定支持了检察长的意见，由检察长和作出决定的上级检察机关共同承担责任，其他委员不承担责任。但是，如果检察官故意隐瞒证据、歪曲事实，导致检委会作出错误决定，检委会委员不应再承担责任；如果委员明知检察官故意隐瞒证据、歪曲事实，仍坚持或同意错误意见的，则应承担次要责任。