新时代检察文物公益诉讼的实践与思考

商洛市人民检察院   张晓霞   李成宝

     

文物是中华民族文明的结晶和文化的象征,也是一个国家民族的共同记忆和情感传承，关系着国家利益和社会公共利益，应当依法予以保护。检察机关是国家的法律监督机关，应当充分发挥公益诉讼职能，肩负起保护文物的历史重任，为守护民族记忆和传承传统文化贡献检察力量。2020年3月25日，陕西省人民代表大会常务委员会发布《关于加强检察公益诉讼工作的决定》(简称《决定》)，将陕西历史文化古迹和文物保护等领域侵害国家利益及社会公共利益的案件纳入公益诉讼。这是文物大省陕西正式明确将文物领域纳入公益诉讼，将为陕西文化遗产保护和优秀历史文化传承工作提供强有力的法治保障。

一、新时代检察文物公益诉讼意义重大

在陕西这片古老的土地上拥有各类文物点49058处，共有世界文化遗产3处9个点，列入“中国世界文化遗产预备名录”有6处33个点；全省共有522家国有文物保管机构收藏可移动文物7748750件，总数居全国第二，其中一级文物11166件套、二级文物23848件套、三级文物112568件套；全省备案博物馆纪念馆319座，其中一级9座、二级13座、三级17座；全省国家历史文化名城6座、国家历史文化名镇7个、国家历史文化名村3个、国家传统古村落113个。

近年来文物领域违法事件频发，严重危及文物安全。2020年4月3日，国家文物局通报的2019年全国文物行政执法和安全监管工作情况显示，全国发现各类文物违法行为819起；督察督办文物安全案件事故296起，其中盗掘案件208起、火灾事故21起、其它67起。据陕西省公安厅通报，2019年共破获文物案件250起、抓获犯罪嫌疑人297人、追缴文物3027件；在铜川破获的“6·18”特大倒卖文物案中，咸阳、渭南和铜川各抓获1名公安部A级通缉犯，追回涉案文物共600余件；在中国国家博物馆举行的“全国打击防范文物犯罪成果展”中，陕西参展案件和文物数量均居全国首位。

陕西是中华民族和中华文明重要发祥地之一，加强文物保护利用和文化遗产的保护传承责任重大。2015年，习近平总书记到陕视察时指出，陕西是“天然历史博物馆”，黄帝陵、兵马俑、延安宝塔、秦岭、华山等是中华文明、中国革命、中华地理的精神标识和自然标识;他强调“一个博物院就是一所大学校”；要把凝结着中华民族传统文化的文物保护好、管理好，同时加强研究和利用，让历史说话，让文物说话；在传承祖先的成就和光荣、增强民族自尊和自信的同时，谨记历史的挫折和教训，以少走弯路、更好前进；他还对文物安全工作提出了“严格制度、严格把关，严加防范和严厉打击”的具体要求。党的十九大报告指出，加强文物保护利用和文化遗产保护传承，推动中华优秀传统文化创造性转化、创新性发展。加强文物保护工作不仅是当今中华儿女传承古老文明的历史责任，也是进入新时代建设精神文明家园、凝聚社会主义核心价值观的重要举措。

检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。陕西省检察机关应认真学习贯彻习近平总书记的重要指示精神，以陕西省人民代表大会常务委员会发布《决定》为契机，积极践行法律监督职责，与相关行政职能机关共同构建陕西文物保护事业新格局，留住文化根脉，守护民族记忆。

二、检察文物公益诉讼实践现状

检察机关提起公益诉讼制度是推进全面依法治国、深化司法体制改革、构建权力监督制约体系的一项重大制度设计，是深化依法治国实践、推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。2015年陕西作为全国首批检察公益诉讼工作试点省份之一，逐步有序地开展此项工作。

（一）综合监督提升保护效果。陕西检察机关充分运用诉前检察建议、提起公益诉讼等方式大力开展文物公益诉讼工作。一是民刑联动，增强保护力度。在追究嫌疑人刑事责任的同时向负有监管职责的职能单位发出检察建议，督促其履行监管保护职责。例如，被誉为西安古丝绸之路“第一桥”的西安厨城门一号桥遗址曾发生非法开挖事件，2018年西安检察机关迅速启动民刑联动机制，在对涉嫌故意毁坏名胜古迹罪的犯罪嫌疑人批准逮捕的同时，启动公益诉讼立案调查程序，向国土资源、文物部门发出检察建议，要求加强对古建遗址保护区城市建设用地管理，切实履行对辖区文物的保护和监管职责，避免其它古遗址继续遭到破坏；该案以故意损毁名胜古迹罪判处被告人有期徒刑两年、缓刑三年，并处罚金3万元。二是制发检察建议，强化保护效果。通过检察建议对怠于履行文物保护职能的行政机关提出检察建议，督促其及时落实整改，充分履行作为公共利益代表的监督职能作用。例如，榆林市府谷县检察机关在工作中发现“镇羌堡”文物遭到破坏，新民镇镇政府未经文物管理部门审批和没有采取任何保护措施就进行管道铺设施工，严重威胁文物安全。府谷县检察院向县文化和旅游文物广电局、府谷县新民镇政府发出诉前检察建议，要求积极履行法定职责，依法对新民镇的明长城镇羌堡内大肆施工致文物破坏进行监管查处，并提出具体可行的整改保护措施。县文化和旅游文物广电局、新民镇政府接到检察建议后集中力量进行整改并汇报县政府，县政府专门召开文物安全暨长城保护工作会议，与相关部门负责人签订文物保护责任书。

（二）文物保护纳入公益诉讼。陕西检察机关始终坚持党的领导，接受人大监督，争取各方面支持，不断推动文物保护公益诉讼方面法律规范体系逐步完善。2020年3月25日，陕西省第十三届人大常委会第十六次会议通过《决定》，明确将历史文化古迹和文物保护等领域侵害国家利益及社会公共利益的案件纳入公益诉讼，为陕西检察机关文物保护公益诉讼工作提供更加具体有效的法治保障。《决定》要求检察机关加强公益诉讼案件线索的发现和收集，加强与行政机关的协作配合，建立重大情况通报、案件线索移送机制，对有关行政机关违法行使职权或者不作为可能损害国家利益和社会公共利益的应当立案调查；各级行政机关应当依法向人民检察院开放相关行政执法信息和数据库，实现信息共享；鼓励社会公众向检察机关举报公益诉讼案件线索。据统计，2018年以来全省检察机关发现公益诉讼案件线索14638件，发出检察建议13043件，多项业务数据位居全国前列,其中涉及文物保护公益诉讼案件12件，起诉1件。陕西作为历史文物文化大省，各级检察机关也在积极通过公益诉讼加强文化遗产保护，文物公益诉讼已通过初步实践，取得明显成效。

（三）文物公益诉讼实践难题。陕西检察机关在文物保护公益诉讼方面做出积极探索并取得一定成绩，但是在开展公益诉讼的司法实践中仍然存在一些问题。一是发现线索难。目前在工作实践中，文物公益诉讼线索绝大部分来源于检察机关自行发现，线索来源渠道过窄，线索发现能力不足，导致仍有一定数量的案件线索遗漏。同时，行政机关执法和社会管理行为不透明、不公开, 使检察机关处于接受信息不对称, 难以了解行政管理、行政执法活动真实情况的被动状态，失去监督视角，也就难以及时发现案件线索。二是提取证据难。在被告为企业、行政机关的案件中，被告方有着天然的信息和证据优势，相关监管情况均由行政机关掌握，行政机关和企业单位没有依法提供有关情况的义务。在我国现行法律中，除刑事犯罪诉讼中相关单位有义务配合调查取证外，其它法律没有规定配合义务。民事和行政诉讼法中规定证据调取等制度其适用的前提是已进入诉讼程序，但是文物保护案件特殊性使调查取证等工作往往在诉讼前进行。三是出庭举证难。在检察机关提起的文物保护公益诉讼案件中，由于文物的特殊性和专业性，检察机关在文物认定、价值认定等方面无法作出权威评定，起诉和审判机关对文物知识欠缺势必影响庭审和裁判效果。某些地方在实践中申请相关文物保护单位或者专家证人出庭，但是法律没有对此作出详细规定，且部分被监督单位对诉讼活动存在抵触情绪，进而不愿意出庭。

三、检察文物公益诉讼路径思考

检察机关应当立足法律监督职能，坚持以办案为中心，以文物保护为切入点，抓好线索搜集、调查取证、诉前程序、提起诉讼和法庭审理等关键环节，不断提升文物保护质效。

（一）明确职能定位，立足监督主责。宪法赋予检察机关的职能是法律监督机关，在文物保护中行政管理机关应当是主力，检察机关应起到辅助作用；文物保护是文物主管部门本身的行政职能，应该在文物保护中起关键作用。检察机关作为法律监督机关，是在文物管理行政部门违法的情况下督促其履行职能，而不能因检察机关监督特性削弱行政机关本身的管理职能，在文物保护工作中应明确文物保护监管部门在监管和保护中的主导作用。

（二）突出监督重点，做到精准发力。检察机关重点聚焦擅自在文物保护单位保护范围内或建设控制地带内进行工程建设、取土、开挖、种植、放牧等违法活动，转让或者抵押国有不可移动文物，违法将馆藏文物赠与、出租或出借给其他单位和个人，文物管理、使用单位未按照规定落实文物管理规定和消防规定等方面。

（三）运用检察技术，助力公益诉讼。检察机关应推进现代科学、信息技术与检察机关执法办案深度融合，借力科技手段配合破解公益诉讼新领域、新任务带来的发现线索、固定证据等难题。一是利用检察技术，打通信息壁垒。充分利用大数据应用平台、“云计算”等科技化手段助力公益诉讼案件办理，破解信息不畅通的难题；利用平台线索收集、研判、预警、管理等功能，拓宽公益诉讼案件线索来源渠道，破解线索发现难题。二是充分利用无人机技术，破解取证难题。发挥无人机航拍技术覆盖范围广、定位精准、高清摄像、全景扫描、动态跟踪等诸多优势为不可移动文物公益诉讼取证提供技术协助；利用无人机超高清录像、测量设备，采取多项拍照录像法、高空面积测量等技术，从不同高度多种视角对不可移动文物违法情况进行拍照、录像和测量，固定现场证据，记录勘验过程，形成公益诉讼案件相关第一手资料。

（四）善于借助“外脑”，破解专业难题。2018年4月，最高检出台《最高人民检察院关于指派、聘请有专门知识的人参与办案若干问题的规定（试行）》，明确检察院可以指派、聘请有专门知识人员参与办案。检察机关在自身发力的同时借助社会力量，让有专门知识的人员参与办案，为检察官办案排除技术壁垒，进一步提高法律监督的精准性和影响力。例如，针对文物鉴定、文物损失、涉及文物工程建设等方面，可以聘请文物领域专家提供专业意见，推荐相关鉴定机构解决证据适用问题。在帮助解决新型、专业案件时，申请专家学者以专业人才身份出庭应询，解释专业问题，夯实指控依据，提升庭审质效。

（五）提升建议质量，推进源头治理。检察建议作为检察机关行使法律监督职能的重要手段，在推进社会治理法治化、促进依法行政、维护国家利益和社会公益等方面具有重要作用。检察机关应充分履行作为公共利益代表的监督职能作用，对怠于履行文物保护职能的行政机关提出检察建议，督促其及时落实整改，切实推进文物犯罪的源头治理、系统治理、综合治理。一是精准建议。检察机关应进一步提升检察建议本身的针对性、说服力和可行性。首先要摸清实际情况，精准指出问题，同时提出于法有据、合情合理和可行性、操作性都比较强的建议。对于个案要精准提出于法有据、合理可行的检察建议，对于类案建议要结合实际精、准、实地提出。二是持续监督。检察建议不能一发了之，必须紧紧盯住效果跟踪到底，监督落实情况，确保建议内容落到实处。三是注重方式。在检察建议送达方式上，选择在本地区社会影响较大的典型案件采取公开送达、宣告送达等方式进行，进一步提升监督质效。检察建议送达后，检察机关应主动了解被建议单位落实情况，通过联席会议、不定期会商等方式协助被建议单位整改落实。

（六）构建长效机制，共筑保护格局。检察机关在开展公益诉讼过程中，应当同步推进机制建设，建立日常沟通、信息共享、交流会商、分析研判、专业支持等长效工作机制，同有关单位共同构筑文物保护的大格局。一是建立协调联动机制。与文物管理部门建立文物重大情况通报、案件线索移送机制。检察机关应当加强与文物部门协作，建立文物保护公益诉讼信息共享、案件线索相互移送、案件线索研判、案件协查等工作机制，开展联席会议、定期相互通报情况等常态化协调联动机制。二是建立案件会商机制。加强与公安机关、人民法院沟通协调，及时开展情况交流、类案分析，共同研究解决案件线索认定、处理等疑难问题，推动建立健全文物保护长效工作机制。三是注重推动文物保护立法工作。各级地方检察机关以司法实践为基础，积极为文物保护相关法律条款的制定建言献策；上级检察机关也应当对基层检察工作在文物保护中的具体做法提出明确要求。四是提升文物保护参与度。邀请人大代表、政协委员、人民监督员、社会公众参与到文物保护相关活动中，努力提高社会公众的参与度，营造合力保护文物的良好氛围，服务全省文物保护利用和文化遗产保护传承，保障全民共享文物保护利用工作成果。