对丹凤县检察机关开展公益诉讼工作的调研与思考

 

公益诉讼是指对损害国家和社会公共利益的违法行为,由法律规定的特定机关和组织向人民法院提起诉讼的制度。可以分为民事公益诉讼和行政公益诉讼、检察机关提起的公益诉讼和其他社会团体提起的公益诉讼。我国《民事诉讼法》第五十五条二款规定：“人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或者前款规定的机关和组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉”。《行政诉讼法》第二十五条四款规定：“人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等领域负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，应当向行政机关提出检察建议，督促其依法履行职责。行政机关不依法履行职责的，人民检察院依法向人民法院提起诉讼。”

检察公益诉讼是指在法律规定的范围内损害国家和社会公共利益的违法行为,由检察机关以“公益诉讼起诉人”的身份向人民法院提起诉讼的制度。检察公益诉讼制度，是法律赋予检察机关依法履行法律监督职能的重要法律制度，是维护国家利益和社会公共利益，推动国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。

一、我县检察公益诉讼工作开展情况

2017年7月检察公益诉讼工作开展以来，止2019年12月，丹凤县检察院共办理各类行政公益诉讼案件81件，发出行政公益诉讼诉前检察建议69份，提起行政公益诉讼1件。办理刑事附带民事公益诉讼案件4件，法院均已判决并执行到位。办理案件类型涉及生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让等领域。

探索创新工作机制，营造良好外部环境。2018年9月，县委办、政府办联合印发了《关于支持检察机关深入推进公益诉讼工作的通知》，要求全县各级各部门切实增强接受法律监督的自觉性，积极支持和配合检察机关开展公益诉讼工作。 2019年3月，县检察院与县监察委员会联合制定了«关于进一步加强案件线索双向移送机制若干意见»，2019年4月，县检察院制定了«丹凤县人民检察院公益诉讼案件线索举报奖励办法（试行）»。这些都为开展公益诉讼工作营造了良好的工作环境。
2、发挥公益诉讼检察职能，助力打好污染防治攻坚战。根据省检察院《关于充分发挥检察职能全面加强秦岭生态环境保护工作措施》，县检察院积极开展秦岭生态环境保护专项监督、“携手清四乱、保护母亲河”专项监督活动，发出生态环境和资源保护领域行政公益诉讼诉前检察建议35件，其中涉及河道污染、水资源保护22件，林业生态修复案件3件，建筑垃圾、生活垃圾污染案件10件。如办理的一起排污案，被商洛市人民检察院编入“三省四市水资源保护经典案例”；向法院起诉的1件公益诉讼案件，法院判令有关部门依法履职，恢复被占用地的耕地。

3、聚焦食品药品安全，保障人民健康权益。县检察院积极开展“保障千家万户舌尖上的安全”专项监督活动，共办理案件22件，发出诉前检察建议20件。2018年10月，针对网络餐饮食品安全开展专项监督，发现在我县范围内经营的“美团”外卖及其入网餐饮服务者未依法在网上公示营业执照、食品经营许可证等服务信息，存在食品安全隐患，依法向县市监局发出诉前检察建议，督促美团外卖平台及其入网餐饮服务者严格遵守食品安全法律法规，强化食品安全意识。市监局收到建议后约谈了美团外卖、丹凤外卖、饿了么三家网络餐饮服务平台及18家餐饮服务者，通报了检察建议内容，美团外卖平台代表和餐饮服务者代表当场表态，承诺将迅速落实整改意见，守法经营，接受社会和公众的监督。

4、多渠道拓展公益诉讼领域。探索“等”外领域公益诉讼工作，督促行政机关依法履职。对县第二小学周边多处违法占用土地建房问题，发出诉前检察建议2件，督促有关部门拆除违章建筑20余处；开展英烈保护公益诉讼工作专项活动，发出诉前检察建议1件，维护好英烈园区及展馆庄严肃穆；开展人防工程易地建设费专项检查监督活动，发出诉前检察建议1件，监督严格行政执法，严防国有财产流失；针对我县出租车行业乱收费，拒载等违法行为，发出诉前检察建议3件，督促出租车行业规范管理。

5、积极开展刑事附带民事公益诉讼工作。2019年办理破坏环境资源保护刑事附带民事公益诉讼案件4件4人，法院判决支持了检察机关的诉讼请求。进一步探索了破坏生态环境和资源保护、食品药品安全领域侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的犯罪行为提起刑事附带民事公益诉讼工作实践。

二、目前公益诉讼工作存在的问题

虽然县检察院在公益诉讼方面做了不少工作，也取得了一定成绩，但还存在一些不足：一是案源线索较少，办案数量相对较少，办案质量有待进一步提高。当前，已办理的公益诉讼案件，大部分是行政公益诉讼，行政机关对诉前检察建议仍比较敏感，“两法衔接平台”信息更新不及时，作用发挥不够，群众对公益诉讼认知度不高，获取案件线索主要靠检察机关主动寻找，群众反映举报较少，加之获取案源线索、办案能力不够，都制约了公益诉讼工作开展。二是认识上存在一些误区，检察职能发挥不够。近年来，办理的公益诉讼案件基本上都是损害“两益”程度较深的，但对垃圾、污水违法排放、滥伐林木、森林火灾等案件线索，虽损害两益比较明显，但由于需要专业鉴定和主动作为不够等原因，导致未能及时立案调查。三是调查取证存在一定困难。目前办案中认定案件事实主要靠书证和损害“两益”事实固定，调取书证资料相对容易，但制作询问笔录存在一定困难。特别是在行政公益诉讼案件调查中，涉及违法行使职权或不作为等问题，行政机关工作人员不愿意作证，违法行为人更不愿意作证，加之，一些案件需要鉴定等致使案件事实、情节难以查明，影响办案质量。四是监督、配合需要进一步加强。检察机关与行政机关在依法履职、适格主体依法维权等方面的沟通、协调、配合水平有待进一步提高。五是“等”外领域公益诉讼案件范围仍需进一步拓展。

三、工作建议及对策

一是要认真学习领会习近平总书记关于公益诉讼工作的重要指示精神，深刻认识当前生态环境和资源保护、食品药品安全等领域面临的严峻形势，增强保护国家利益和社会公共利益的紧迫感、责任感、使命感。认真学习《陕西省人大常委会关于加强检察公益诉讼工作的决定》，虚心听取代表、委员的意见建议，在生态环境和资源保护等方面充分发挥检察职能，助力打好蓝天、碧水、净土、青山保卫战。二是主动作为，在获取案源线索上下功夫。要主动的走出去，从行政机关专项执法检查、媒体网站、“两微一端”中获取案件线索，也可联合行政机关开展专项监督活动获取线索，增加办案数量，提高办案质量。三是加强公益诉讼宣传工作，争取社会各界支持。公益诉讼工作开展时间不长，人们认识他、理解他、支持他还有一个过程。要进一步加强宣传力度，宣传省人大常委会决定，宣传检察机关职能，及时发布典型案例，努力为公益诉讼工作开展营造良好的舆论环境。四是转变工作理念，实现双赢多赢共赢。要正确认识保护公益的意义，及时查办身边的案件。检察机关和行政机关在维护公共利益上价值取向是一致的,只是在法律上、工作中分工不同、职能不同,没有你赢我输、你高我低之分,检察机关要主动与行政机关沟通，努力实现双赢多赢共赢，切实维护国家和社会公共利益。五是积极稳妥拓展公益诉讼案件范围，探索“等”外领域公益诉讼工作。要切实加强秦岭生态环境保护及人民群众关注的切身利益公益诉讼，探索将公共卫生安全，文物保护、危化品管理，个人信息安全，野生动物保护等领域侵害国家利益和社会公共利益的案件纳入公益诉讼。(丹凤县人民检察院 副检察长 李丹亭)