浅析基层检察院开展公益诉讼工作的困境及对策建议

2017年6月27日，全国人大常委会通过《关于修改〈中华人民共和国民事诉讼法〉和〈中华人民共和国行政诉讼法〉的决定》，从立法上对检察机关提起公益诉讼进行了确立。作为基层检察院，如何充分发挥检察职能，利用公益诉讼维护宪法权威、促进依法行政、维护国家利益和社会公共利益，既是机遇，也是挑战。近年来，柞水县人民检察院始终坚持以办案为中心，紧紧把握“公益”这个核心，充分发挥公益诉讼职能，围绕人民群众最直接最现实的利益问题，推动解决涉及环境、民生等领域的突出问题。共立案办理公益诉讼案件90件，发出行政公益诉讼诉前检察建议76件，起刑事附带民事公益诉讼14件，通过办案，促使恢复农用地面积10余亩，清理河道6800余米，清除填埋生活垃圾200余吨，复垦非法改变用途耕地10余亩，恢复被损国有林地20余亩，完成扬尘污染场地防尘降尘整改1处，收缴各类公益损害赔偿金共计23.1万元。与此同时，我们感到基层检察院开展行政公益诉讼工作面临着一些困境，笔者就柞水县检察院近年来在公益诉讼工作中的一些探索以及个人的一些思考与大家探讨。

•     一、近年来公益诉讼工作推进中存在的问题

一是公益诉讼配套制度有待完善。“两高”《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》对举证责任、庭审规范、二审程序等规定较为原则，司法实践中，有的法院、检察院出现认识分歧，需进一步细化相关规定、完善法定程序。检察机关对公益诉讼案件的调查取证缺乏刚性保障措施，调查取证难比较突出。

二是公益诉讼调查核实难，手段缺乏刚性。如环境污染和消费者权益保护领域侵权案件，在实践中往往存在证据不稳定、固定难、损害结果调查专业性强等情况。部分行政机关对检察机关公益诉讼监督存在不理解、不配合的情绪，尤其是对检察机关在办理公益诉讼案件中开展调查取证工作的法律后果认识不到位，存在消极配合的现象。

三是公益诉讼案源渠道窄，线索发现难。社会公众对公益诉讼的知晓度还不高，不了解公益诉讼的具体职责，该类案件大多涉及公益、很少涉及私益，导致群众举报较少。因此绝大部分案件来源都是自行发现，只有少部分刑事附带民事公益诉讼线索来源于检察机关内部部门移交。

四是客观存在公益保护不能的情形。一些公益诉讼案件，有关行政机关依法积极履职，但由于公益受损原因复杂、客观条件限制，短期内难以从面上实现公益保护目的。比如，大部分乡镇没有污水管网，或者有污水管网，但未集中处理，污水直排乱排，或者污水处理不达标，这反映出乡镇基础设施建设欠账多，需要逐步解决，有些河流上游排污、下游污染，整改主体和责任不明确。

二、如何做好公益诉讼工作

一是紧紧依靠党委政府的领导和支持。检察机关要紧紧依靠地方党委政府支持,切实担当起公共利益代表的责任。公益保护是一个系统工程,牵涉到经济、政治、社会、文化、环境等方方面面,需要各类国家治理主体和社会主体共同参与。公益诉讼工作的推进关键在地方、基层,只有坚持党对检察工作的绝对领导,紧紧依靠地方党委政府的支持,紧密结合地方实际,善于把影响县域社会稳定和发展的问题作为公益诉讼工作的切入点和突破口,才能使公益诉讼更好地服务于县域经济社会发展和社会治理的需要。公益诉讼工作开展以来，柞水县人民检察院多次主动向党委汇报开展公益诉讼工作，自觉接受人大及其常委会监督，加强与政府及行政机关的沟通协调。县委办、政府办制定印发了《柞水县贯彻落实关于进一步支持检察机关提起公益诉讼工作的意见》，明确了检察机关要依法履行职责，行政机关要积极支持和配合公益诉讼工作，加强组织领导、协同推进公益诉讼和依法行政工作。

二是坚持以办案为中心，推动解决人民群众最关心最直接的利益问题。深刻领会党中央决策部署和检察公益诉讼改革发展要求，坚持以办案为中心，聚焦人民群众最关心最直接最现实的利益问题，坚持积极、审慎、适当的工作原则，在全面依法治国中展现新作为。突出办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，深入开展秦岭生态环境保护专项监督活动，打好“青山、蓝天、碧水、净土”四大保卫战及污染防治攻坚战；突出办理食品药品安全领域公益诉讼案件，深入学习贯彻习近平总书记“四个最严”要求，在依法惩治制售假药劣药、有毒有害食品等犯罪的同时，推动治理食品药品安全、饮用水安全、固体废弃物和生活垃圾处置等关系人民群众身体健康的突出问题，继续推进“保障千家万户舌尖上的安全”公益诉讼专项监督活动，坚决捍卫食品药品安全底线。认真办理国有土地使用权出让领域公益诉讼案件，针对非法占用国有土地、拖欠土地出让金等问题进行公益诉讼监督，切实保护国家利益不受侵犯；积极回应人民群众新期待，贯彻落实党的十九届四中全会明确提出的“拓展公益诉讼案件范围”的要求，更好地保护国家利益和社会公共利益，实现检察公益诉讼工作稳步推进。

三是加强与行政机关的监督配合。公益诉讼的开展离不开行政机关的配合。行政机关是保护国家利益和社会公共利益责任的主要承担者，检察机关与行政机关的目标是一致的。检察机关应主动做好协作、沟通，获得支持和配合，加强与环保、国土、林业、市监及法院、公安等职能部门的沟通协调，形成行政机关、社会公益组织、司法机关同心合力保护公益的格局，汇聚公益诉讼更大的合力。公益诉讼机制的建立也会倒逼行政机关依法行政，更好地解决行政机关工作中存在的怠政懒政等现象，共筑公益保护伞，促进公益保护效果最大化。检察机关应与行政机关建立行政执法信息共享机制，明确行政机关向检察机关开放行政执法信息和数据，建立日常联系沟通工作机制，增强主动接受监督的自觉性。对检察机关依法开展的调查核实工作，明确行政机关应当提供相关法律文书、案件材料及必要技术支持。（柞水县人民检察院 田园 ）