浅论行政处罚中“一事不再罚”原则的贯彻和实施

一、“一事不再罚”原则的概述

（一）“一事不再罚”原则的历史渊源

1.“一事不再罚”原则源于古罗马法中的“一事不再罚”原则。在罗马共和国时期，法院实行一审终审制，与此相联系的一个重要原则就是“一事不再罚”原则。“一事不再罚”原则对于判决已经发生法律效力的案件，除法律另有规定的以外，不得再另行起诉和处理，这个原则普遍适用于民事案件的审判，同时也适用于刑事案件。其中适用于刑事案件的“一事不再罚”原则，即“刑事诉讼的”‘一事不再罚’原则，是指不论是有罪判决，还是无罪判决，做出产生法律效力的判决后，不允许对同一行为再启动新的程序。”按照罗马法的理论，“既判的事实，应视为是真实的，这就是所谓的‘既判力’的效果，但罗马法上的肯定既判力要具备三个条件：一是必须同一个案件；二是必须是同一个诉讼标的；三是必须是同一个当事人。”

2.“一事不再罚”原则最早起源于美国《宪法修正案》第5条的“双重处罚禁止”，后来被德国的《基本法》（第103条第3款）和日本《宪法》（第39条）所继受，它最初是适用于刑法领域的，是指任何人不能因为一次行为受到两次以上的刑事处罚。“后来‘一事不再罚’原则逐渐发展到行政法领域，此原则在当今学理上已被提升为‘现代民主法治国家之基本原则’。”也就是说，“一事不再罚”原则是一项人权保障制度，它维护和保障的是公民的基本人权。

（二）“一事不再罚”原则的确立以及原因。

1.概念：“一事不再罚”原则是行政处罚中的一个基本原则，是指行政主体对行政相对人的违法行为，不得以同一事实和理由给予两次以上的行政处罚。

2.确立：《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条规定：对当事人的同一个违法行为，不得给予两次以上罚款的行政处罚。同一个违法行为违反多个法律规范应当给予罚款处罚的，按照罚款数额高的规定处罚。从此可以看出，我国对行政违法行为的处罚，实行的是以其发生领域不同，由各个行政机关分散处罚的体制。当行政违法行为触犯了数机关分别负责执行的行政法规范时，该数机关依法均享有处罚权。因而，在实践中产生了对于同一违法行为，该数机关分别以职权予以处罚的情形，给人留下了重复处罚的印象。上海《法苑》杂志载文披露：一个卖早点的小贩因为摆错了地方，在不到一个小时的时间里，竟连续遭到物价、工商、税务、交通、防疫等八项大盖帽的“轰炸”，一口气被处罚了八次。尽管数行政机关分别对同一违法行为实施处罚各有其法律依据，但在老百姓看来，这属于重复处罚或者反复处罚。一次违法行为只应受到一次处罚，如果受到两次以上的处罚便是不公正的。因此，在起草行政处罚法时，明确禁止重复处罚，于是，便有了“一事不再罚”的原则。

3.原因：（1）我国行政处罚中存在“软”与“滥”的问题。现代行政管理呈现两种趋势：一是管理的内容越来越多；二是分工越来越细。我国行政管理职能布局主要是以“条条” 为主，加上各部门组织规则不健全，职权划分不明确，使得行政管理一方面部门林立；另一方面又只能涣散，造成工作中相互扯皮的现象。并且在行政执法过程中一部分机关又存在着一些诸如执法主体不合格等问题，存在严重的地方保护主义和部门保护主义。正是由于种种问题导致了我国的行政处罚存在“软”与“滥”的问题。“软”，就是行政处罚中的规定虽然很多，但却无法遏制行政违法行为的泛滥；“滥”，就是行政机关的行政执法手段单一，处罚似乎成为到处挥舞的大棒，广大的行政相对人处于动辄得咎的地位。而行政处罚中的“软”与“滥”的问题就是重复处罚产生的“温床”；（2）我国实行分散行政处罚的体制。随着改革开放和经济社会文化事业的迅速发展，行政机关的监督管理职能急剧增加，为了有效履行广泛的监督管理职责，越来越多的行政机关开始运用行政处罚手段。在我国《行政处罚法》颁布以前，我国对行政违法行为的处罚，实行的是依据其发生领域不同，由各个行政机关（及其他行政主体）分散进行处罚体制。当行政违法行为触犯了数个行政机关分别负责执行的行政法规范时，该数个行政机关均享有行政处罚权。因而，在行政处罚的具体实践中就存在对同一行政违法行为数个行政机关分别进行处罚的情形，形成了重复处罚、“大盖帽”满天飞；（3）行政主体在实施行政处罚过程中自身违法；（4）行政处罚制度不健全。

二、行政处罚中“一事不再罚”原则存在的问题

（一）理论上存在的问题

    1.行政处罚中“一事不再罚”原则的具体涵义存在争议。我国的《行政处罚法》已经以立法的形式对行政处罚中“一事不再罚”原则的适用范围作出了规定，但是没有以立法的形式确定行政处罚中“一事不再罚”的概念，致使行政处罚中“一事不再罚”原则的“一事”和“不再罚”的涵义在理论界存在众多争议，因为没有一个统一的概念造成了行政执法依据的困难，最终导致了行政执法的不规范，出现重复处罚。

2.行政处罚中“一事不再罚”原则适用范围上存在的问题。行政处罚中的“一事不再罚”原则作为行政处罚的重要原则并没有作为一项基本原则写进《行政处罚法》的总则部分，而是在分则部分规定了“一事不再罚”原则，这就大大缩小了行政处罚中“一事不再罚”原则的适用范围，虽在罚款程度方面取得了一定的成效，在一定程度上维护了行政相对人的合法权益，但是《行政处罚法》多年的实践表明：把“一事不再罚”原则的适用范围仅仅局限在罚款是极其不合理的，不仅使得行政机关执法不统一，甚至是造成重复处罚的根源。

（二）立法上存在的问题

“一事不再罚”原则在我国立法中存在未得以明晰之处，导致了行政管理实践中得一些混乱、相悖状态。

1.《行政处罚法》对“一事不再罚”处罚主体的表述欠缺唯一的确定性。对几个行政机关都有管辖权的违反行政管理法律法规的行为，该由那个行政机关进行处罚没有明确的规定。

2.《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对法规适用的冲突没有提供合适的冲突规范。

3.《行政处罚法》的“一事不再罚”原则对相同行政职能的不同行政主体做出的相同处罚是否排斥未提供明确法定指引。

（三）实践中存在的问题

1.“先罚有效，后罚无效”在实践中存在的问题

“一事不再罚”原则的本意是为了防止行政相对人的同一个行政违法行为为受到两次或者两次以上的重复处罚。在实践中，执行“一事不再罚”原则的必然结果就是当数个不同领域的行政机关对同一个行政违法行为都有行政处罚权时，遵循的就是“谁先发现，谁处罚”，也就是所谓的“先罚有效，后罚无效”，（1）“先罚有效，后罚无效”在实践中会破坏行政处罚的完整性；（2）“先罚有效，后罚无效”在实践中会破坏行政处罚的公正性；（3）“先罚有效，后罚无效”在实践中会滋生腐败问题。

   2.行政处罚实践中存在规范竞合的问题

我国当前社会关系错综复杂，立法体制和立法技术等还不尽完善，有时不同法律规范对同一社会方面的社会关系存在交叉保护的现象，就必然导致同一个行政违法行为同时触犯数个法律规范时，就称为法律规范竞合。行政处罚中也不例外此类情况。

三、行政处罚中“一事不再罚”原则的贯彻实施

（一）加强行政立法工作，完善“一事不再罚”原则。将“一事不再罚”原则明确规定到《行政处罚法》的总则部分，以提高“一事不再罚”的行政效率和行政绩效；用行政立法的形式明确规定“一事不再罚”原则的适用范围，达到清晰有度，不含糊，不模糊，不给行政执法人员的执法工作产生麻烦；以立法的形式界定“一事”和“不再罚”的具体涵义和“一事”所存在的种类；在行政法内容上明确规范法律竞合的问题，完善行政处罚的设定权和行政处罚的程序。

（二）完善并加强“一事不再罚”原则的理论基础。完善并加强“一事不再罚”原则的理论基础，理论是实践的重要指导，所以加强“一事不再罚”原则的理论基础对于“一事不再罚”原则的良好实施是必备条件。

（三）推进行政管理体制改革。“先罚有效，后罚无效”是对行政处罚中“一事不再罚”原则的错误适用，要解决这一问题，笔者认为，应该大力推进我国行政体制改革，明确行政管理权限，使行政管理领域的划分和处罚实施主体设置的对应关系清楚，加强行政机关之间的配合协作以及相互监督制约关系，把行政职权控制在合理幅度内，避免出现行政执法中相互推诿扯皮和争相处罚的现象。

（四）完善行政监督制度。要解决行政处罚中“一事不再罚”原则存在的问题、真正实现我国行政处罚中“一事不再罚”原则的贯彻实施，还要努力提高我国行政执法队伍的素质，严把行政机关录用新进人员关，完善行政监督制度，从而使得“一事不再罚”原则能够良好的实施。

（五）加强行政救济工作。要遵循处罚救济原则，为当事人设立有效的救济制度，在当事人遭受一事重复处罚的情况下能够很好的获得救济途径，从而很好的保证行政相对人的合法权益。（丹凤县人民检察院 杨栋 张红艳）