浅析限制新时代基层检察队伍发展面临的问题

--以陕西省安康市宁陕县人民检察院为视角

张芸萌

【摘要】宁陕县检察院地处秦岭南麓，是一个只有编制23人的C类基层小院。长期以来，受制于当地经济发展水平和诸多内外部因素影响，条件艰苦，检察队伍基础薄弱、人才流失较为严重。习近平总书记指出：“实施依法治国基本方略，建设社会主义法治国家，必须有一支高素质队伍。”同时，习近平总书记还强调：“全民推进依法治国，首先要把专门队伍建设好。”推动检察工作高质量发展，就必须把持之以恒抓好队伍建设，作为全面提升法律监督质效的一项重要途径和方法。

【关键词】基层检察队伍  现代化队伍建设  法律监督质效

         基层检察院常被称为“群众身边的检察院”，“基层检察院是整个检察系统的基础，基层检察工作是全部检察工作的基础”，基层检察院在依法正确履行法律监督工作的同时，也是依法通过法律监督途径，保持同人民群众血肉联系的重要纽带和践行以人民为中心发展理念的重要载体，也是最直接展现法律威严和公平正义的实施机关。是整个检察工作行稳致远的根基，作为基层检察院，如何把握强基导向的内涵，建设一支过硬的检察队伍尤为重要。

习近平总书记指出：“无论形势如何变化，依靠基层、建强基层这一条永远不能丢。”

近年来，最高检党组严抓基层检察院建设，以帮扶相对薄弱基层院为重要手段和方式，构建从上到下点对点的基层帮扶制度，以基层建设深化年为抓手，着力推动基层检察院转化提升。

2021年6月，中共中央印发了《关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》，作为当前和今后一个时期加强检察工作的纲领性文件，对检察履职提出了新的更高要求。进入新的发展时代，发展环境在变、时代要求在变、检察职能在变、机构设置在变、队伍结构在变、风险隐患也在变。因此，基层检察院如何找准队伍建设遇到的新情况、新问题，如何破解制约新时代检察队伍高质量发展难题，如何顺应改革、突破发展、提升质效，适应党和人民的新要求和新期待，具有十分重要的现实性和紧迫性。

一、新时代基层检察队伍建设的突出问题

检察工作现代化是涵盖理念、人才、业务、制度等多维度的系统性工程，受制于人员素能、结构和资金、技术等方面因素，基层检察机关在迈向现代化的道路上存在诸多“门槛”。笔者认为，基层检察院面临最大也是最难的问题，就是“人”与“人才”的问题。

（一）司法体制改革背景下基层检察干警思想认识偏差。

近几年，随着司法体制改革持续深入推进，在司法体制改革背景下的检察职能调整、司法理念更新等因素对基层检察干警形成了无形的思想压力。“谁办案谁负责、谁决定谁负责”的办案终身负责制逐渐根植检察官内心，案件的办理质量、权力的规范运行等要求以及随之带来的廉洁风险也逐渐加大。伴随着国家监察体制改革以及检察机关内设机构改革，检察职能划转及机构变化使少数基层干警对检察职能及其重要性产生了认识偏差。

（二）检察人员流失严重成基层检察院普遍现象。

基层检察人员占检察队伍总量的70%以上，基层检察院占全部检察院的80%以上,基层检察机关办案量占检察办案总数的90%以上， 检察机关的各项决策、部署需要由基层检察院去贯彻落实，但大多数基层检察院或多或少面临着人员较少、流失严重、办案力量不足、人员结构断层等困难。以宁陕县人民检察院为例，目前仅有检察专项编制23名，与实际工作量、办案数量不能完全匹配，而且通过招录的外地干警人数较多，大多数会想方设法回到家乡。与此同时，检察业务主力少也是主要问题，该院核定员额检察官人数为7名，入额检察官中院领导占5名，由于院领导分管工作较多，加之近几年公益诉讼业务使基层院办案总量呈现增多的趋势，办案负担大多数压在其他为数不多的几个检察官身上，因此，逐年增多的办案量与主要办案检察官之间的矛盾逐渐凸显。

（三）基层检察院机构设置问题导致活多人少。

基层检察院不仅案件多，而且参加的会议多、综合服务工作多。很多基层检察院机构人员有限，机构设置通常只有三个业务部门、两个行政部门，对接上级院的八大业务部门，日常疲于应对各种调研、会议、数据填报工作，员额检察官上班时间还需要处理各种事务和开会，下班后加班办案成为常态，业务骨干缺乏、办案人员紧张的现状，导致很多干警身兼多职，影响了办案业务工作的深入开展，进而导致精品案件、优秀办案经验总结不全面不及时。

（四）资源分配不均导致多数偏远基层地区保障激励不足。

当前,检察机关检务保障资源配置不均衡的问题也十分突出，经济发达地区由于保障状况好、工资待遇高、工作环境优,能够根据工作需要大批引进各类检察人才，这些检察人员也基本都能“安居”且“乐业”。而经济欠发达地区和“老少边穷”地区则由于保障状况差、工资待遇低、工作环境差，吸引不了人才，甚至导致人才严重匮乏。

（五）新形势下多维度发展要求给基层院干警带来新挑战。

近几年，随着社会经济高速发展，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾，人民群众对法治也有了新的需求。随着国家治理体系和治理能力现代化提升，对基层院检察干警专业化水平提出新的要求，基层院在信息技术的深度利用、信息化大数据与司法改革的深度融合、信息技术优化办案手段等方面，因“人才”短缺存在一定差距。

二、加强新时代基层检察队伍建设路径探索

（一）强化思想引领，加强基层检察机关思想政治建设。

1、强化职能定位，持续更新理念。

思想政治建设是规范检察工作的基石，为检察干警积极正确履行法律监督职责提供重要精神保障。近年来，检察工作面临的发展环境和时代要求不断改变，但基层检察工作的重要性一直没变，基层检察院要围绕新时代检察职能调整和工作重心转换，引导检察干警在思想上重新定义检察职能和地位作用，将一系列新理念作为司法改革中指引基层检察队伍发展的重要引领，把持续更新理念作为思想政治建设的重要内容，抓好贯彻落实和实践运用，不断增强检察职业的荣誉感和使命感。

2、培育检察自信，增强检察自觉。

基层检察院要积极将制度层面改革同步延伸到检察队伍思想层面，教育引导基层干警积极适应检察改革发展的新职能、新要求，不断提高参与度。要强化思想引领，不断增强干警投身改革的主动性、坚定性，有效防范和解决改革带来的衍生问题。要教育引导基层干警增强服务大局的责任感、使命感，主动将基层检察事业的发展放在服务保障大局中思考和定位，引导检察干警增强政治自觉、法治自觉、检察自觉，着力培养想干事、会干事、干成事的检察队伍。

3、壮大舆论阵地，弘扬检察精神。

基层检察院要坚持以检察精神凝聚改革合力，积极培育具有当地特色的检察精神，做到精神引领和思想引导相融合，在培育品牌文化中陶冶干警情操，端正干警价值追求，强化“比学习、比干劲、比业绩”的工作导向，通过选送培训、练兵竞赛、细化考评等形式，不断提高检察队伍业务能力、工作动力。大力开展“树先进、学典型”等系列活动，通过学习身边先进典型，引导基层干警学有榜样、干有目标，不断增进基层干警的价值认同感，有效激发队伍正能量。

（二）聚焦关键少数，突出发挥基层班子示范引领作用。

1、加强班子建设，凝聚队伍合力。

领导班子是基层检察院推进各项建设任务,保证各项工作顺利实施的关键，是带领全体干警开创检察事业的火车头、领头雁，起着重要的标杆作用。基层院要通过强化教育监督、制定管理制度，促进加强领导班子建设，增强领导班子的政治意识、大局意识和责任意识，提升政策理论水平、履职决策能力，以领导班子成员的规范言行和突出业绩影响和激发广大基层干警创新实干，追求卓越，从而促进全体干警“心往一起想、劲往一起使”。

2、抓好关键少数，发挥头雁效应。

坚持推进入额领导带头办案工作机制，严格落实入额领导带头办案工作要求，以主办检察官的身份，做到亲自办案、主动办案、办理难案，真正为普通员额检察官办案做表率，积极引领检察干警想担当、敢担当、能担当，团结带领检察队伍不断向前发展。要善于发现和着力解决司法责任制改革以后检察队伍业务素能出现的短板弱项，注重发挥传帮带作用，在指导办理重大疑难复杂案件中，帮助年轻干警快速成长，有效缓解检察干警办案过程中的“能力焦虑”。

（三）提升业务素能，主动应对当前工作新形势新挑战。

1、创新教育模式，提高整体素能。

时代的快速发展对检察机关法律监督能力提出了新要求，检察队伍整体素质能力进一步提升才能适应各项体制改革带来的新变化。基层检察院要立足当地工作实际，为基层干警打造“色香味俱全”的技能大餐，利用新技术、新平台等载体，为干警提供经常性业务学习。积极开展岗位练兵活动，本着“缺什么补什么”的原则，制定岗位练兵计划，明确训练内容，通过多形式、多层次的岗位练兵竞赛活动，将学习转化为实际成果。与此同时，注重对年轻检察干警的传帮带，着重加强对青年干警实际工作能力的培养，使他们实现由知识型向能力型的转变，从而达到“干警个人成才、检察队伍成长、检察事业发展”的良好效果。

2、创新工作理念，增强履职能力。

基层检察院可以积极探索建立“团队办案”工作模式，实现从“单兵突击”到“团队作战”变革，最大限度地解放检察生产力，从而达到“简案快办、轻案速办、繁案精办”工作目标，有效缓解基层检察机关“案多人少”的矛盾。创新工作理念，不断加强“检法警”三方司法协作，积极借助公安机关内网、公安智慧警务等平台，将检察监督工作的阵地前移，真正实现检警之间的侦查监督与协作配合。逐步建立起刑事、民事、行政、公益诉讼全方位检法联席会议机制，强化沟通协调，节约司法成本，从而有效提升司法效率。

（四）完善创新机制，有效盘活基层检察机关人才资源.

1、健全考评机制，合理配置人才。

基层院可结合改革新要求，制定符合当地实情的检察队伍管理及考评机制，明晰考评指标，创新建立末位警示机制，确保检察官有进有出、能上能下，激发检察官队伍内生动力。实行“竞争上岗”和“双向选择”制度，用竞争手段实现优胜劣汰，调动基层干警工作积极性，促进优秀人才脱颖而出。合理配置人才，给干警提供适宜专长性格的工作岗位，做到扬长避短、人尽其才、才尽其用。

2、优化政法编制，完善管理机制。

增加基层检察院的员额数量使之与办案量相符，优化政法编制，打通队伍的内外上下通道，实现有序交流。落实检察官动态管理机制，对存在挂名办案、审批办案情况突出或者办案质量存在严重问题的员额检察官，要依照有关规定，作出退额处理，动态增补。聚焦实践需要开展素能培训，从系统内部挖掘潜力。

3、改革进人机制，充实检察力量。

改革进人机制，允许基层院在向上级院报招录计划时“限制本地户籍”或者“优先本地户籍”，充实本地干警力量，减少人才流失，从而有效缓解基层检察院人员流动带来的工作断档。进一步探索从当地公务员系统中选调人才的机制，对符合基层检察院选调职位的本地优秀人才，通过省级检察院组织协调，联合省委组织部、编办等部门选调进入当地检察院，快速充实基层检察院队伍。

4、增强人文关怀，降低流失速度。

为外地基层干警营造良好的工作及生活环境，定期开展交流谈心,及时掌握思想动态，广泛听取干警意见，认真采纳合理化建议，力所能及地为外地干警解决实际问题，促使干警产生主人翁意识，为他们安心工作打下基础，从而减低人员流失速度。为在岗干警提供进修学历、提升能力的优惠政策，提高年轻干警处理各类案件的能力，把年轻干警逐步培养成为检察业务核心骨干,使其能够利用自己所学有所作为,实现自身价值。

基层检察院是全部检察工作和战斗力的基础，基层过硬基础扎实，检察事业才能高质量发展。贯彻落实强基导向，必须牢固树立重视基层、大抓基层的工作导向，要持续用力、久久为功。适应新时代发展和人民群众的新期待新要求，要全面提升基层检察队伍政治素质、业务素质、职业道德素质，持续推动检察工作面貌发生根本性变化，要坚持抓基层、打基础、强素能，为新时代检察事业发展提供坚实支撑。