行政违法行为的存在严重损害了政府机关及国家公务人员的形象，同时，行政违法行为使人民群众的合法权益得不到有效保护，容易引发民事、行政诉讼甚至群体性事件，不利于社会和谐稳定。检察机关开展行政违法行为监督，是深入贯彻习近平法治思想、落实以人民为中心的发展思想、促进法治政府建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。行政违法行为监督是《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》和《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》关于检察工作的一项重要制度安排，其阐明了对行政机关行使职权或者不行使职权进行制约和监督，完善检察机关对履职过程中发现的行政违法行为的监督机制。

一、行政违法行为检察监督概述

（一）行政违法行为检察监督的概念

行政违法行为检察监督是指检察机关在履行职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的行为，采用检察建议等方式督促行政机关纠正的司法活动，核心是监督行政执法活动中的法律适用问题，督促行政机关及时纠正违法行为、正确履行职责，维护公民、法人和其他社会组织的合法权益，进而化解社会矛盾，促进社会和谐稳定。

（二）行政违法行为的表现形式

行政违法行为主要有两种表现形式，一是行政机关及其工作人员滥用职权的行为。一些执法人员在执法过程中滥用执法裁量权，不当执法，任意执法，甚至执法犯法。二是行政机关及其工作人员玩忽职守的行为。有的执法机关和执法人员不履行或不认真履行其法定的义务与职责，致使法律的规定得不到有效实施或有关公民的合法权益得不到有效保护。

（三）检察机关对行政违法行为监督的正当性

一是检察机关是国家法律监督机关，具有法定性和专门性。检察机关、审判机关是与行政机关相平行的机关，是在人民代表大会统一行使国家权力前提下的权力分工。检察机关通过依法独立公正行使检察权，监督审判权和行政权依法行使，维护国家法制统一。

二是检察机关能够依职权主动开展法律监督活动。检察权是一种积极和主动作为的法律监督权。检察机关依职权督促行政机关纠正违法行政行为，可以有效防止违法行政行为侵权。

三是检察机关具有督促纠正违法行政行为的条件。督促行政机关纠正违法行为，需要全面了解和掌握违法行政行为的违法所在，这需要一定的调查核实权和专业人员，检察机关在调查核实证据、对法律法规的理解等方面，基本上与行政机关保持平衡。检察机关在履行法律监督职责过程中，具有发现行政违法行为的职权优势。

（四）检察机关对行政违法行为监督的方式

一是督促起诉制度。对行政机关不依法行使职权或者行使职权不到位，为保护国有资产和公共利益免受损失和侵害，对符合民事诉讼条件的，检察机关督促行政机关依法提起民事诉讼。

二是检察建议制度。作为一种法定监督手段，检察建议是检察机关履行法律监督职能的重要手段，主要是督促行政机关依法、全面、正当履行职责，检察建议灵活便捷、柔性非对抗、易于被行政机关接受。

三是行政公益诉讼制度。对经过督促起诉、检察建议等监督方式，行政机关仍然不纠正违法行为或仍不履行法定职责，符合提起公益诉讼条件的，可以依法向人民法院提起公益诉讼。

二、检察机关对行政违法行为监督存在的问题

一是监督依据过于疏散。首先，法律规定过于原则，没有详细的法律规范可以参照，大都是原则性规定，缺乏可操作性。其次，立法比较分散，有关行政检察监督的规定主要散见于行政诉讼法和司法解释，没有形成系统性的法律规范体系。

二是案件线索来源匮乏。目前检察机关受理的行政执法监督案件大多为依职权受理，且大多在案件办理过程中发现相关行政机关的行政违法线索，案件线索数量少。对于行政机关在行政执法领域的各个环节都有可能存在的违法行政行为不能进行全面的监督。实践中，行政执法机关的执法信息无法与检察机关共享，无法充分发挥监督的有效性。

三是检察资源配置不均衡。由于“重刑诉、轻监督”、“重刑事、轻行政”的司法理念的存在，检察职能分配畸形，检察资源集中于刑事批捕、审查起诉、提起公诉，行政检察监督得不到足够重视。同时，行政检察监督人员力量不足，专业人才缺失，对行政检察监督所面临的新问题，造成不敢监督、不善监督的不利局面。另外，检察机关因与行政机关、法院关系处理的顾虑，行政检察监督多流于形式。

三、检察机关如何对加强行政违法行为的监督

要加强检察机关对行政违法行为监督，必须正确理解监督的内涵，把握监督的对象和重点，坚持监督的原则，在有限监督的范围内，综合运用多种监督方式开展工作，同时应从立法层面和内外协作方面建立健全相关制度，提高监督的操作性、针对性和实效性。

一是明确对行政执法行为进行合法性审查的范围。行政行为可分为抽象行政行为与具体行政行为，目前来说，宜更加关注对具体行政行为的监督。可以考虑从行政权最容易被滥用的角度，将限制公民人身和财产权利的行政强制、涉及国家资源分配的行政许可、一定强度的行政处罚等具体行政行为纳入检察机关监督的重点范围。

二是赋予权力增强检察建议刚性。将检察建议向同级人大常委会报告，予以备案，完善检察建议跟踪制度。赋予检察机关以对行政人员直接行使批评、警告的权力，逐步强化检察机关对行政行为的监督调查权，通过信息调查、质询、提前介入、重大程序参与等途径，及时发现违法行政行为。通过询问当事人、相关证人，扣押相关书证、物证，以及委托检验、鉴定重要物证等方式搜集、固定证据，并依托上述调查，作出监督决定。

三是争取人大支持，着力解决落实不到位问题。积极争取人大监督与支持，确立检察建议督查机制，针对行政机关不重视、不采纳、不及时回复检察建议和工作整改不到位等问题，由人大启动询问、质询程序或视情况组织检查、视察，并推动地方政府将行政机关接受监督情况纳入地方综合考评体系，切实保障检察建议得到落实，有效促进依法行政。（陕西省山阳县人民检察院  杨守香）