基层检察机关公益诉讼的困境反思与路径选择
山阳县人民检察院 耿鑫
建立健全检察公益诉讼制度，是党和国家赋予检察机关的崭新职责与使命，对检察工作提出了更高要求。在基层，检察公益诉讼作为一项新兴制度，在司法实践中面临诸多挑战，如法律制度不完善、理论研究不充分、适用存在分歧等，亟待依据实践经验强化顶层设计并完善立法。
一、检察公益诉讼的时代特色和治理效能
相较于传统法律监督，公益诉讼检察监督在基层有着独特之处。从制度架构看，公益诉讼检察在基层更注重纠正损害公益的违法行政行为，兼具权力监督与社会治理特性。
（一）目标追求：助力基层依法行政
习近平总书记在《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中，对“探索建立检察机关提起公益诉讼制度” 进行解读，指出授予检察机关此权力，旨在填补行政违法致公益受损的司法监督空白，提升司法在公益保护方面的治理效能。在基层，这一目标尤为关键。基层行政行为直接作用于群众，一旦违法，对公益损害影响明显。基层检察机关通过公益诉讼，监督行政机关依法履职，保障群众利益，促进基层依法行政。例如，在一些农村环境整治项目中，基层检察机关通过公益诉讼，促使相关行政部门严格履行环境监管职责，改善乡村生态环境。
（二）权能范围：全流程参与且受限
在基层，检察机关办理公益诉讼案件，从线索搜集、证据调查核实，到制发检察建议、提起诉讼，以及从监督启动到机制推动、从个案监督到类案整治，涉及检察职能各个环节，是一项全流程、主动性的工作。随着基层群众对美好生活需求的提升，公益诉讼检察职能不断拓展。但基层检察机关权力同样有限，履职范围受限于法律规定的领域，如生态环境和资源保护、食品药品安全、国有财产保护、国有土地使用权出让等；履职手段相对单一，主要依靠调查核实、提出检察建议等；履职过程也受到诸多限制，如调查核实权行使时可能面临配合度不高的问题。
二、检察公益诉讼的现实困境与理论反思
（一）权力授予模式：规范协调不足
行政公益诉讼与民事公益诉讼是检察公益诉讼的重要类型。在基层，从权力来源看，实体方面多通过单行法分散授权，像英雄烈士保护法、个人信息保护法等，程序方面则依托民事诉讼法、行政诉讼法等程序法，以及相关司法解释和办案规则。然而，这些法律规定多为授权性、原则性内容，导致规范体系不够健全，条文存在重叠或缺漏。这使得基层检察机关在实际操作中，缺乏明确、统一的指引，难以从更高层面保障制度有效运行。例如，在涉及农村集体土地资源保护的公益诉讼案件中，不同法律对相关权力界定和程序规定不一致，给基层办案带来困扰。
（二）权力主体：诉权与地位不匹配
民事诉讼法、行政诉讼法赋予检察机关提起民事公益诉讼和行政公益诉讼的诉权，但在基层实践中，检察机关在公益诉讼中的诉讼地位和身份规定不明确。《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》虽规定检察机关以“公益诉讼起诉人”身份提起公益诉讼，但未明确这一身份内涵，既未能凸显检察机关在公益诉讼中的诉讼地位，也未体现其作为国家法律监督机关的职能特性。这导致基层检察机关在与其他诉讼参与方沟通协作时，时常面临身份定位模糊的问题，影响办案效果。
（三）权力保障：调查核实权受限
调查核实是基层检察机关履行公益诉讼职能的必要手段。修改后的人民检察院组织法虽确立了检察机关在履行法律监督职责时可进行调查核实，但在基层办案实践中，相关调查核实手段缺乏详细可操作规定，也无配套保障措施。基层常出现相关单位或个人不配合调查的情况，严重制约公益诉讼检察职能发挥。此外，对于调查核实权的适用条件，基层实践中也存在争议，进一步增加了工作难度。例如，在调查某企业污染农村河流案件时，企业以各种理由拒绝配合检察机关调查，因缺乏强制手段，调查工作进展缓慢。
三、检察公益诉讼的制度建构与完善路径
（一）推动检察公益诉讼立法与程序规则完善
检察公益诉讼作为重大制度创新，在基层更需要专门法律明确规定。2023年，检察公益诉讼法被列入十四届全国人大常委会立法规划一类项目，这对基层检察工作意义重大。基层检察机关应积极配合推进立法工作，将习近平法治思想在公益保护领域的成果法治化、制度化。同时，公益诉讼有别于私益诉讼，在基层，需构建符合其客观诉讼规律、契合检察机关法律监督职能特性的程序规则，以规范办案流程，提升办案效率。
（二）完善调查核实制度
建议明确行政公益诉讼中调查核实权在基层的法律性质，确定其使用阶段，细化使用程序。例如，明确在基层开展调查核实的具体启动条件、调查范围等。同时，为基层检察机关开展调查核实提供强制性保障，如赋予一定的强制调查权力，或建立不配合调查的惩戒机制，以保障公益诉讼监督效果，提升基层检察机关在公益诉讼中的履职能力。
（三）践行积极能动履职与司法谦抑原则
在基层，公益诉讼作为公益保护途径，虽可直面公共问题，但要围绕“法定公益”运行。基层检察机关行使公益诉讼检察权应遵循谦抑原则。谦抑原则虽最早源于刑法领域，但在公法领域同样适用。基层公益诉讼检察涉及多方利益，案件启动后影响广泛。基层检察机关要准确把握法律监督的功能、价值目标和权力边界，在监督行政机关履职时，注重沟通协调，实现公益诉讼检察监督的双赢多赢共赢。比如，在处理农村土地征收补偿公益诉讼案件时，既要监督行政机关依法补偿，又要考虑项目推进和群众利益平衡。
（四）构建公益诉讼支持系统
在基层，守护公益是一项艰巨的“集体任务”。公益诉讼需要全社会、各领域、多层次的支持系统作为制度保障，依靠多元主体协同治理。基层治理主体不仅包括行政机关、检察机关，还涵盖民间公益组织、企事业单位、社区组织、村民等与社会公共利益紧密相关者。基层检察机关应充分认识多元主体价值，整合各方优势资源，发挥法律守护人作用，共同守护基层公益。例如，与基层环保组织合作，共同监督农村环境污染问题；发动村民提供公益诉讼线索，提升群众参与度。
