随着生态文明建设的深入推进，环境风险预防的重要性日益凸显。预防性环境行政公益诉讼作为防范重大环境风险、保障公共环境权益的重要制度工具，在实践中逐渐展现出独特价值。本文通过分析预防性环境行政公益诉讼制度定位与现实意义，结合当前实践中存在的受案范围模糊、诉前程序效能不足、证据规则不完善、跨区域协作机制缺失等问题，从明确受案标准、优化诉前程序、健全证据规则、构建协同治理格局等维度提出完善路径，以期为推动环境司法与环境行政执法的有效衔接、提升环境治理现代化水平提供参考。
一、预防性环境行政公益诉讼制度定位与现实意义
（一）从“事后救济”到“事前预防”的范式转型。传统环境行政公益诉讼以“损害已经发生”为前提，聚焦对已造成的环境损害的修复与赔偿；而预防性环境行政公益诉讼则以“重大环境风险存在”为核心要件，旨在通过司法介入督促行政机关纠正违法行为或履行监管职责，避免环境损害的实际发生。其本质是将司法监督的关口前移，实现从“治已病”到“防未病”的治理理念升级，契合环境风险规制的内在要求。
（二）摆脱环境风险治理的实践难题。弥补行政监管的滞后性，面对企业违法排污、违规开发等行为，行政机关可能因执法资源有限、地方保护主义等因素未能及时干预，预防性诉讼可以通过司法威慑倒逼行政机关主动履职。降低社会成本与环境代价，相较于事后修复的高昂成本，如土壤污染治理、生物多样性恢复，预防性干预能以更低成本避免逆的生态损害。强化公众参与环境权保障，通过赋予检察机关或社会组织提起预防性诉讼的权利，拓宽了公众维护环境公共利益的渠道，体现了“环境权”作为新型基本权利的司法保护需求。
二、当前预防性环境行政公益诉讼实践中的突出问题
尽管预防性环境行政公益诉讼的价值已获认可，但其发展仍面临多重障碍，主要体现在以下方面：
（一）受案范围模糊，“重大风险”的认定标准不统一。现行法律未明确“预防性环境行政公益诉讼”的独立受案范围，“重大环境风险”的判断缺乏具体指引。实践中，各地检察机关对“风险”的认定尺度差异较大：有的以“可能造成重大环境污染事故”为标准，有的则扩展到“生态功能显著下降”“威胁珍稀物种生存”等情形。标准的不统一导致案件受理的随意性，既可能遗漏应保护的领域，也可能引发滥诉争议。
（二）诉前程序效能不足，行政机关整改动力与能力受限。根据《行政诉讼法》第二十五条，检察机关提起行政公益诉讼前需履行诉前程序，即向行政机关提出检察建议并督促履职。但在预防性诉讼中，部分行政机关因专业能力不足、跨部门协调困难或对“风险”紧迫性认识不足，导致检察建议流于形式，未能真正消除风险。此外，诉前程序的期限设置对于需要长期整改的环境风险问题而言可能过短，影响整改效果。
（三）证据规则不完善，风险认定与因果关系证明难度大。预防性诉讼的核心是证明“行政行为可能引发重大环境风险”，但环境风险的科学不确定性使得证据收集与认定异常复杂。一方面，原告需依赖专业机构出具的风险评估报告，但现有鉴定评估体系尚不健全，评估机构的资质、方法、结论的科学性常受质疑；另一方面，行政机关可能以“风险尚未实际发生”“因果关系不确定”为由抗辩，导致诉讼中举证责任分配失衡，原告维权难度加大。
（四）跨区域协作机制缺失，环境风险的流动性与行政分割的矛盾。环境问题具有流动性，但我国行政管辖以地域划分为主，导致跨区域环境风险的治理易出现“碎片化”。在预防性诉讼中，若风险涉及多个行政区域，单一检察机关或行政机关往往难以独立应对，而现行制度缺乏跨行政区划的案件管辖规则与协作机制，可能导致司法资源浪费或监管真空。
三、完善预防性环境行政公益诉讼的路径探索
（一）强化检察建议刚性与整改支持机制
提升检察建议的精准性，检察机关应在调查核实基础上，明确行政机关的具体违法点、风险成因及整改建议，避免泛泛而谈。延长特殊情形的诉前整改期限，对因客观原因无法在两个月内完成整改的，经检察机关批准可延长至六个月，并允许分阶段提交整改报告。建立“整改支持型”协作模式，检察机关可联合生态环境部门、行业协会等为行政机关提供技术支持，尤其对基层行政机关的专业能力不足问题予以针对性帮扶。
（三）构建“科学证据+举证责任倒置”的证明体系
完善环境风险评估制度，由国家认证认可监督管理委员会建立环境风险评估机构名录库，规范评估程序与技术标准，确保评估结论的客观性与公信力。探索建立“专家辅助人”制度，允许当事人聘请环境科学、生态学等领域专家出庭说明风险认定的科学依据。优化举证责任分配，鉴于环境风险的科学不确定性及原告取证劣势，可借鉴德国“风险预防原则”下的举证责任倒置规则，即由被告行政机关对其行政行为的合法性承担举证责任；原告仅需初步证明“行政行为与潜在环境风险之间存在关联性”即可。运用数字技术赋能证据收集，推广卫星遥感、无人机巡查、物联网监测等技术在环境风险调查中的应用，建立“天地空一体化”的证据固定平台，提升证据收集的时效性与全面性。
（四）构建协同治理格局，强化跨区域、跨部门联动机制
建立跨区域案件管辖与协作机制，对于跨省级行政区域的环境风险案件，可由共同的上一级检察机关指定管辖；探索建立“流域性环境检察院”或“区域环境司法协作联盟”，统一协调立案、调查、审判与执行工作。完善“行政执法+司法监督+公众参与”的多元共治体系，通过政府信息公开平台向社会公开环境风险评估报告与行政机关履职情况，畅通公众举报渠道；鼓励环保社会组织参与风险监测与线索提供，形成“专业力量主导、社会力量补充”的监督网络。推动预防性诉讼与生态环境损害赔偿制度的衔接，若预防性诉讼未能完全消除风险，可同步启动生态环境损害赔偿磋商程序，明确责任主体的修复义务，实现“预防—救济—修复”的全链条治理。
预防性环境行政公益诉讼是新时代环境法治回应“风险社会”挑战的关键制度创新。其完善不仅需要立法明确受案标准与程序规则，更需司法机关、行政机关与社会力量的协同配合：通过精准界定“重大环境风险”、优化诉前程序效能、健全证据规则与构建跨区域协作机制，推动该制度从“探索试点”走向“成熟定型”。唯有如此，方能充分发挥司法预防环境风险的功能，为建设人与自然和谐共生的现代化提供坚实法治保障。(于晓娜）
